作者|中信建投期貨研究發(fā)展部石麗紅研究助理涂標(biāo)
本報告完成時間|2025年7月23日
經(jīng)濟(jì)學(xué)家LudwigvonMises曾在《AnabridgementofHumanActionaTreatiseonEconomics》中指出，“Actionalwaysaimsattheremovaloffutureuneasiness”。人類行動的目標(biāo)是“未來”，總是希望消除“未來的不安”。歐盟是全球最早關(guān)注氣候變化的經(jīng)濟(jì)體之一，并先后通過REDI/II/III（可再生能源指令）希望推動溫室氣體減排、降低傳統(tǒng)化石燃料依賴、提高可再生能源比例。與煤炭&石油代表的傳統(tǒng)能源革命不同，以生物燃料為代表的新一輪“能源革命”并非主要由市場和工業(yè)需求，而來自于人類氣候政策與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主動推動，發(fā)揚了“主觀能動性”。
然而，近年來針對RED 的質(zhì)疑聲音此起彼伏。歐盟審計院（ECA）曾在報告中指出“多數(shù)成員國未達(dá)成2020年之前交通燃料可再生能源占比≥10%的目標(biāo)”，且2030年之前可再生能源占比≥14%的進(jìn)展十分緩慢。此外，關(guān)于“來自東南亞的棕櫚油原材料間接導(dǎo)致森林砍伐”、“UCO跨國轉(zhuǎn)口/認(rèn)證套利”、“可食用的棕櫚油被包裝成POME用于出口”等討論層出不窮。2025年1月，歐盟甚至正式采取了對中國生物柴油以及氫化植物油的反傾銷關(guān)稅，執(zhí)行期5年。最后，包括德國在內(nèi)的菜籽種植國家也抱怨所謂“先進(jìn)生物燃料”享有的“雙倍積分”激勵導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)作物菜籽油等的工業(yè)需求份額被擠占。在2024年歐盟菜籽出現(xiàn)嚴(yán)重減產(chǎn)的背景下，歐洲菜籽壓榨利潤并不達(dá)預(yù)期。
種種困難之下，歐盟仍在2023年11月20日發(fā)布了REDIII法案，并要求各國在2024-2026年期間按照步驟予以立法、過渡和落地。然而，截至2025年6月，大部分國家均未實現(xiàn)REDIII法案的“本土化”，交通/工業(yè)燃料目標(biāo)及相關(guān)條款被擱置。我們認(rèn)為，RED政策推進(jìn)的舉步維艱實際上反映出當(dāng)前可再生能源指令的政策目標(biāo)存在彼此沖突之處，尤其是生物燃料領(lǐng)域“提高‘先進(jìn)生物燃料’份額”、“達(dá)成生物燃料能量占比目標(biāo)”、“維持歐盟油料作物種植信心”等目標(biāo)已經(jīng)構(gòu)成了“三角不可能”。
什么是RED（可再生能源指令）？
RED（可再生能源指令，RenewableEnergyDirective）是歐盟為了推動可再生能源發(fā)展的核心法律文件，最早在2009年出臺。在REDI 階段，歐盟提出了到2020年，可再生能源在最終能源消費/交通領(lǐng)域能量中占比分別達(dá)到20%和10%的目標(biāo)，有效刺激了菜籽油、大豆油、棕櫚油及UCO等傳統(tǒng)農(nóng)作物的工業(yè)需求增長。
隨著時間進(jìn)入到2018年，歐盟認(rèn)為來自東南亞的棕櫚油及南美的大豆刺激了森林砍伐，因此出臺了REDII文件，除了將2030年可再生能源在最終能源消費/交通領(lǐng)域能量中占比提高到32%和14%之外，還設(shè)立了“先進(jìn)生物燃料”的“雙倍積分”推廣機(jī)制，并限制高風(fēng)險原料（棕櫚油）。
2023年REDIII將2030年的兩類目標(biāo)分別提高到42.5%和29%，但可以選擇將29%的交通領(lǐng)域能量占比目標(biāo)改為溫室氣體減排強(qiáng)度要下降14.5%，進(jìn)一步明確了法案的“減碳”目標(biāo)。新增“減碳”目標(biāo)選項，是因為部分環(huán)境組織認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)作物的減排率不夠，即便能量占比達(dá)標(biāo)，也無法實現(xiàn)環(huán)保要求。
RED到底在考核什么：讓生物燃料“好”起來
RED的考核目標(biāo)較為“前沿”且“復(fù)雜”。世界上目前共有3種典型的生物能源政策實施思路，第1種是以印尼為代表的BX生物柴油戰(zhàn)略，即生物柴油強(qiáng)制摻混比例要達(dá)到X%以上；第2種是以美國為代表的RVO義務(wù)量模式，及其衍生出的RINS交易、稅收抵免及SRE調(diào)節(jié)機(jī)制；第3種則是以歐盟為代表的可再生能源指令。這3種模式中，第1種只要求“有生物燃料”，第2種則要求“有‘好’的生物燃料”，第3種則要求“讓生物燃料‘好’起來”。
RED政策目前有“3大考核”、“3大限制”和“1個激勵”。
3大考核指：整體可再生能源占比、交通運輸領(lǐng)域可再生能源能量占比、考核溫室氣體GHG減排率。其中，可再生能源的包含范圍較廣，包括生物燃料、可再生電力、再生碳燃料等，不能簡單理解為生物柴油的強(qiáng)制摻混比例或生物燃料的能源占比。RED政策大概包括交通運輸、電力和供熱&制冷3個領(lǐng)域，和生物燃料&生物柴油相關(guān)度較高的是交通運輸領(lǐng)域。對交通領(lǐng)域可再生能源能量占比的要求才是與生物燃料&生物柴油需求相關(guān)度較高的考核目標(biāo)。然而，RED政策所指的“可再生能源”并不是大眾意義上的“生物柴油”，其在Annex 附錄部分列舉了各生物燃料的溫室氣體減排效率，將減排效率高的原材料稱之為“先進(jìn)生物燃料”。在REDIII中，成員可以用溫室氣體“GHG減排率”取代原有的“能量占比”考核目標(biāo)，實質(zhì)是希望成員國更多地使用“先進(jìn)生物燃料”。
3大限制指限制GHG減排率偏低的原材料、限制GHG減排率達(dá)標(biāo)但引起土地利用變化的原材料、限制GHG減排率達(dá)標(biāo)&不引起土地利用變化但種植生產(chǎn)造成了森林砍伐的原材料。這些限指通俗來說就是打擊GHG減排率偏低且引發(fā)森林砍伐或糧食用地減少的農(nóng)作物材料，主要是為了限指東南亞的棕櫚油和南美的大豆。同時，由于菜籽、葵籽的GHG減排率也不理想，一定程度上也打擊了歐盟本土農(nóng)作物生物燃料需求。
1個激勵符合“先進(jìn)生物燃料”要求的原材料可以享受2倍積分計算。所謂兩倍積分，指的是在計算交通領(lǐng)域可再生能源能量占比時，該類原材料的能量可按2倍計算。需要強(qiáng)調(diào)的是，“先進(jìn)生物燃料”主要是農(nóng)業(yè)殘余物、林業(yè)廢棄物和餐廚垃圾。雖然UCO和動物脂肪也在其中，但能量占比有上限約束。
不難看出，RED政策實際上扶持的是以廢棄物為代表的生物燃料能源，并不直接利好植物油，甚至可以說對植物油的添加有諸多約束。雖然提高對交通領(lǐng)域可再生能源能量占比的要求有利于刺激生物燃料整體需求的擴(kuò)張，但由于GHG減排率指標(biāo)的存在，棕櫚油、大豆油、菜籽油及葵籽油的份額正在逐步被UCO、動物脂肪和“先進(jìn)生物燃料”取締。歸根到底，歐盟是希望讓生物燃料“好”起來，讓減排效果更好的生物燃料取代“老式”的農(nóng)作物燃料。
如何才能完成RED政策的考核目標(biāo)？與生物燃料相關(guān)度較高的RED政策表述主要集中在Article25、Article26、AnnexV、AnnexVI、AnnexIX等部分。想要完成目標(biāo)，核心在于了解能量/減排率計算依據(jù)，并盡可能使用減排率高的生物燃料。
能量/減排率計算依據(jù)相對容易理解，
可再生能源占比=可再生能源最終能耗/總體能源最終消費×100%，在2030年達(dá)到最低目標(biāo)42.5%即可
交通領(lǐng)域可再生能源占比=交通領(lǐng)域可再生燃料能量/交通領(lǐng)域能源總能量×100%，在2030年要達(dá)到29%。
GHG減排率=（化石燃料基準(zhǔn)排放值-生物燃料生命周期排放值）/化石燃料基準(zhǔn)排放值×100%。這里化石燃料基準(zhǔn)排放值官方規(guī)定是94gCO?eq/MJ，不同生物燃料的GHG減排率在附錄部分有披露，在2030年如果溫室氣體減排比例達(dá)到14.5%，可以取代交通領(lǐng)域可再生能源占比要求。
目前來看，RED政策最為復(fù)雜&變數(shù)較多的部分集中在原料界定部分。
RED文件對原料的界定：Article26&AnnexIX
RED文件本質(zhì)上希望控制植物油的工業(yè)需求。在Article26部分，RED希望第一代生物燃料（即棕櫚油、大豆油、菜籽油、葵花籽油）等在全社會總體能源總消費比例控制在7%以下（注意不是交通運輸領(lǐng)域）。如果成員國主動進(jìn)行約束，比如將比例控制在6%以下，則交通領(lǐng)域可再生能源占比14%的目標(biāo)可以同時減少1個百分點至13%。極端情況下，某成員國完全不使用第一代生物燃料，則交通領(lǐng)域可再生能源占比14%的目標(biāo)可以下降到7%。
除了限制植物油以外，RED文件在AnnexIX 列舉了其鼓勵的“先進(jìn)生物燃料”，分為PARTA和PARTB。這類“先進(jìn)生物燃料”在計算交通領(lǐng)域能量占比時可按照2倍進(jìn)行計算。
PARTA部分共有17類原料（陸地培養(yǎng)藻類、城市混合有機(jī)垃圾中的可生物質(zhì)、源自家庭的可再生廢棄物、工業(yè)廢棄有機(jī)物、秸稈、動物糞便與污水污泥、棕桐油工廠廢液與空果串、松節(jié)油殘渣、甘油、甘蔗渣、葡萄渣、堅果殼、麥麩、玉米芯、林業(yè)/木材加工廢棄物、非食品纖維素、其他木質(zhì)素纖維素）。對市場來說，需要澄清的是“棕桐油工廠廢液與空果串”是棕櫚油工廠加工后殘渣，不是通常說的CPO、OLN等棕櫚油主產(chǎn)品。
根據(jù)Eurostat的統(tǒng)計，2021年可再生能源原材料在交通運輸領(lǐng)域的能量占比只有7%，而PARTA部分原材料的平均能量份額只有2.1%，即便按照2倍計算影響力也比較有限。同時，德國、法國、波蘭、羅馬尼亞等油菜籽主產(chǎn)區(qū)的PARTA原料占比均低于歐盟平均值，不難看出“第一代生物燃料”稟賦較好的國家在“先進(jìn)生物燃料”的使用方面執(zhí)行積極性相對偏弱?？偟膩碚f，PARTA部分原材料目前影響力有限。
更重要的是PARTB部分原料。PARTB部分含有2類原料，即UCO和動物脂肪。這類原料可以享有“雙倍積分”優(yōu)惠，但在交通運輸燃料中有原料占比上限限制，目前RED官方要求上限是1.7%，但歐盟成員國可以申請調(diào)高。UCO轉(zhuǎn)口貿(mào)易及加工較為活躍的荷蘭和德國，其對UCO上限的要求有所放寬，而部分國家如意大利和法國，則對UCO上限有更嚴(yán)格的限制，而且部分國家還提出要取消UCO的“雙倍積分”激勵。
可以說，對PARTB部分原料的限制程度是目前RED政策當(dāng)中的博弈重心之一。如果完全按照RED文件要求限制UCO的增加比例，那么理論上歐盟UCO的工業(yè)需求將受到極大約束。從WITS統(tǒng)計的表觀進(jìn)口數(shù)據(jù)來看，2022年歐盟UCO進(jìn)口數(shù)量達(dá)到頂峰，約241萬噸，2023年回落至196萬噸，而REDIII正是2023年出臺的。
非AnnexIX部分農(nóng)作物原料：政策不友好，前景存懸念
前文提到，目前歐盟希望控制非AnnexIX部分的第一代生物燃料能量占比，但在交通運輸領(lǐng)域來看農(nóng)作物基的生物燃料仍然占據(jù)重要地位。Eurostat數(shù)據(jù)顯示，在可再生能源用料當(dāng)中農(nóng)作物生物燃料占比達(dá)到48.6%，接近一半，而PARTB部分占比為16.7%。
RED 規(guī)定，在2021年1月1日以后投產(chǎn)的、用于交通的生物燃料新設(shè)施的GHG減排率要達(dá)到65%，而目前FAME原料中菜油/葵油/豆油/棕櫚油（已處理甲烷）/UCO的GHG減排率默認(rèn)值分別為47%/52%/50%/45%/84%，HVO原料中菜油/葵油/豆油/棕櫚油（已處理甲烷）/UCO的GHG減排率默認(rèn)值分別為47%/54%/51%/49%/83%。不難看出，除了UCO外其余植物油均不達(dá)標(biāo)。從這個角度來說，今后交通運輸領(lǐng)域其他植物油只能和UCO或其他先進(jìn)生物燃料進(jìn)行混合，才能滿足生物燃料新設(shè)施GHG減排率超過65%的要求，UCO的需求增長較為明確。
RED政策其實本身并不利好生物柴油？
據(jù)油世界統(tǒng)計，2021年歐盟生物柴油UCO投料約279萬噸，2025年有望增長到310萬噸，方向上來看UCO的需求是擴(kuò)張的。然而，除了規(guī)定UCO添加上限之外，歐盟在ISCC/REDcert認(rèn)證體系當(dāng)中要求UCO必須來源于真實的餐飲業(yè)廢棄物，且對中國、馬來西亞、印度尼西亞等國家設(shè)置了高審查等級，在供應(yīng)商聲明等方面規(guī)定較為嚴(yán)格。由此可以看出，其實RED政策不僅限制傳統(tǒng)植物油，也對UCO的用料設(shè)置了層層關(guān)卡，換句話說更鼓勵PARTA的先進(jìn)生物燃料，某種意義上并不利好生物柴油原料。
對植物油不友好的政策思路會不會造成負(fù)面后果呢？目前來看負(fù)面影響主要集中在抬升產(chǎn)業(yè)合規(guī)生產(chǎn)成本以及侵蝕傳統(tǒng)農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)利益等2方面。
UCO溯源規(guī)則或?qū)е耂AF合規(guī)成本抬升
在RED政策之外，EUDR的落地情況也備受關(guān)注。EUDR要求棕櫚樹及棕櫚油的開發(fā)環(huán)節(jié)不能毀林，目前還配套了相應(yīng)的合規(guī)申報系統(tǒng)，旨在打擊東南亞的“不環(huán)?！弊貦坝驮牧稀＠碚撋螮UDR的落地時間為2025年12月30日（中小企業(yè)可以豁免到2026年6月30日），但包括Mondelez在內(nèi)的企業(yè)正在呼吁繼續(xù)延期1年實施。
EUDR即將落地伴隨的是2025年歐盟及英國2%SAF強(qiáng)制摻混目標(biāo)的實施。作為生物航煤，SAF的價格要高于傳統(tǒng)航空燃料，目前在歐盟傳統(tǒng)航煤與生物航煤的FOB價差接近1300美元/噸，今年最高峰時期達(dá)到過1500美元/噸。如果非強(qiáng)制摻混，SAF并無商業(yè)價值可言。如果來自亞洲國家的棕櫚油、UCO、POME、UCOME被EUDR政策限制流入歐盟，可能進(jìn)一步抬升SAF的生產(chǎn)成本，給歐盟企業(yè)帶來嚴(yán)峻的商業(yè)考驗。
RED政策落地不達(dá)預(yù)期：來自傳統(tǒng)農(nóng)作物團(tuán)體的反對聲音
目前REDIII雖然在歐盟整體層面獲得通過，但在各個成員國國內(nèi)則遭遇許多阻力。德國UFOP協(xié)會強(qiáng)調(diào)，生物柴油是德國油菜籽加工廠最重要的銷售渠道，德國環(huán)境部不應(yīng)該降低農(nóng)作物生物燃料產(chǎn)量的上限要求。另外，UFOP也呼吁在2026年要充分保障油菜籽種植的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)潛力，否則將加速菜籽種植區(qū)域向澳大利亞、烏克蘭等非歐盟國家的轉(zhuǎn)移，希望重新計算油菜籽基生物燃料的GHG標(biāo)準(zhǔn)值?？偟膩碚f，歐盟存在廣大的油料作物種植、壓榨、精煉等利益團(tuán)體，導(dǎo)致許多成員國在推行RED政策時遭遇困難。
菜籽增產(chǎn)&需求轉(zhuǎn)弱，菜籽榨利仍有懸念
與菜籽油需求前景相對應(yīng)的是25/26年度歐盟菜籽產(chǎn)量大幅恢復(fù)，油世界預(yù)估將達(dá)到2000萬噸。在24/25年度，歐盟菜籽減產(chǎn)明顯，但菜籽榨利并沒有持續(xù)恢復(fù)，在目前也處于偏低水平。德國統(tǒng)計局顯示，2024年7月至2025年4月，德國出口了略高于140萬噸的菜籽粕，較去年同期下降了9%。菜籽粕出口量的下降也側(cè)面反映出壓榨積極性受限。在增產(chǎn)明顯的25/26年度，如果菜籽油在生物燃料的使用需求再次被沖擊，歐盟整體的菜籽榨利將存在較大的不確定性。
后期跟蹤線索：EUDR能否如期實施？
眾多壓力之下，我們覺得后期EUDR能否如期實施將成為可以跟蹤的主要政策線索之一。目前歐洲與中國ClassII（原料主要是UCO）HVO的FOB價差在480美元/噸左右，而CLASSIV（原料主要是POME）的價差在525美元/噸左右。如果EUDR持續(xù)延期，理論上中國生物柴油產(chǎn)業(yè)對歐盟出口的潛力依然存在，可能會變現(xiàn)增加中國UCO需求。若中國可以證明UCO來源于餐廚廢棄物，該貿(mào)易流確實有發(fā)展前景。不過從數(shù)據(jù)來看，2025年上半年中國生物柴油累計出口約38萬噸，離2023年的117萬噸有較大距離，基本退回到2020年左右水平。
后期跟蹤線索：SAF強(qiáng)制摻混推行情況
2025年是歐盟SAF強(qiáng)制摻混落地的第1年，盡管硬性比例只有2%，但根據(jù)ARGUS估計歐盟+英國SAF消費量將比達(dá)到190萬噸，比2024年增加130萬噸。然而，IATA在25年6月表示目前歐洲SAF合規(guī)成本已經(jīng)抬升到傳統(tǒng)航煤的5倍以上，如果核算其生產(chǎn)成本，已經(jīng)沒有環(huán)境效益。包括Ryanair和Air?France?KLM在內(nèi)的許多歐洲航空公司已經(jīng)呼吁調(diào)整SAF摻混目標(biāo)，理由是滿足條件的SAF數(shù)量不達(dá)預(yù)期且價格過高，成本壓力太大。
結(jié)論：可再生能源指令中生物燃料的“三角不可能”
梳理完RED政策的發(fā)展思路、考核指標(biāo)及原料計算依據(jù)，結(jié)合當(dāng)前歐盟政策執(zhí)行實際，不難看出各界對于RED政策中關(guān)于生物燃料的規(guī)定存有較大分歧，而分歧集中在“提高‘先進(jìn)生物燃料’份額”（A）、“達(dá)成生物燃料能量占比目標(biāo)”（B）和“維持歐盟油料作物種植信心”3大目標(biāo)（C）。
如果強(qiáng)調(diào)A和B，則傳統(tǒng)農(nóng)作物（菜籽油、大豆油）原材料被排除在積分激勵政策之外，市場份額會被“先進(jìn)生物燃料”及UCO擠占，F(xiàn)AME需求下降，菜籽種植意愿受挫。
如果強(qiáng)調(diào)A和C，一方面“先進(jìn)燃料”供給數(shù)量有限，秸稈、沼氣商業(yè)化處于早期階段，產(chǎn)能有限，另一方面菜籽油等GHG減排率偏低，無法滿足能量占比要求。
如果強(qiáng)調(diào)B和C，很容易引發(fā)歐盟環(huán)境&氣候組織對RED政策氣候貢獻(xiàn)的質(zhì)疑，且壓縮了真正高GHG減排率燃料的發(fā)展空間，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。
因此我們認(rèn)為，當(dāng)前RED政策已經(jīng)在實質(zhì)上觸發(fā)了“三角不可能”沖突。從當(dāng)前的實施思路來看，歐盟更強(qiáng)調(diào)“提高‘先進(jìn)生物燃料’份額”和“達(dá)成生物燃料能量占比目標(biāo)”2類目標(biāo)，而主要舍棄的是維持歐盟油料作物種植信心。不過，傳統(tǒng)農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)在提供就業(yè)和稅收收入上仍具有較大話語權(quán)，且舍棄農(nóng)作物原料必然意味著合規(guī)生產(chǎn)成本的抬升，如果歐盟財政難以維持能源戰(zhàn)略，前2類目標(biāo)的實施又從何說起呢？
最后，RED政策已經(jīng)給社會留下了一個深刻的問題：如何實現(xiàn)歐盟可再生能源指令的“帕累托改進(jìn)”？我們似乎暫時缺少答案。
研究員：石麗紅
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研究助理：涂標(biāo)
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