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抓住改革窗口期：以民生撬消費、以治理破內(nèi)卷

——對7月政治局會議的解讀

來源明察宏觀

文財信研究院宏觀團隊 伍超明胡文艷李沫段雨佳 

事件：2025年7月30日中共中央政治局召開會議，分析研究當前經(jīng)濟形勢，部署下半年經(jīng)濟工作。針對會議精神，我們有六點理解：

正文

一、經(jīng)濟形勢：展現(xiàn)強大活力和韌性，風(fēng)險挑戰(zhàn)中用活發(fā)展優(yōu)勢

對于當前經(jīng)濟形勢，會議認為“我國經(jīng)濟展現(xiàn)強大活力和韌性”，具體表現(xiàn)在“主要經(jīng)濟指標表現(xiàn)良好，新質(zhì)生產(chǎn)力積極發(fā)展，改革開放不斷深化，重點領(lǐng)域風(fēng)險有力有效防范化解，民生兜底保障進一步加強”。與今年4月25日政治局會議“我國經(jīng)濟持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還需要進一步穩(wěn)固，外部沖擊影響加大”的判斷相比，明顯樂觀了不少。

判斷轉(zhuǎn)變的背后，一是有經(jīng)濟數(shù)據(jù)的支撐，如一、二季度GDP分別增長5.4%、5.2%，上半年累計增速達5.3%，超過全年5%的增速目標不少，同時新舊動能轉(zhuǎn)換加速，“高質(zhì)量發(fā)展取得新成效”；二是經(jīng)受住了美國發(fā)動的前所未有關(guān)稅戰(zhàn)的沖擊，上半年出口累計增長7.2%，貨物和服務(wù)凈出口拉動GDP增長1.7個百分點，近期關(guān)稅問題有所緩解，如5月份以來取得了中美日內(nèi)瓦經(jīng)貿(mào)會談共識和倫敦框架，有利于預(yù)期的穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。

對于經(jīng)濟運行面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，本次會議提出“要正確把握形勢，增強憂患意識，堅持底線思維，用好發(fā)展機遇、潛力和優(yōu)勢”，與4月25日政治局會議“強化底線思維，充分備足預(yù)案”比較，在強調(diào)底線思維的同時，本次會議提出要“用好發(fā)展機遇、潛力和優(yōu)勢”，反映在應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)時更顯自信、穩(wěn)重，在變局中充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、用好發(fā)展機會。

二、應(yīng)對思路：抓住改革窗口期，有力促進國內(nèi)國際雙循環(huán)

如何做好下半年工作，會議提出“保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，增強靈活性預(yù)見性，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，有力促進國內(nèi)國際雙循環(huán)”，在7月23日黨外人士座談會上還提出要“有力提振消費、破除‘內(nèi)卷’，暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)”。兩次會議均提到了要促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，如何促進？綜合考慮當前環(huán)境和形勢，我們認為在穩(wěn)增長和促改革兩個選項中，在當下穩(wěn)增長壓力不大情況下，進入改革的較好窗口期，政策重心向改革傾斜。本次會議中不少地方體現(xiàn)改革力度在加大，主動性在提高。如在釋放內(nèi)需潛力方面，要求“在保障改善民生中擴大消費需求”，意在通過制度完善來提高消費的內(nèi)生增長動能，以舊換新政策只是短期刺激政策，難以持續(xù)；破除“內(nèi)卷”方面，要求“縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)……依法依規(guī)治理企業(yè)無序競爭。推進重點行業(yè)產(chǎn)能治理。規(guī)范地方招商引資行為”等。這些措施短期難以起到穩(wěn)增長作用，甚至?xí)a(chǎn)生一定的反作用，但有利于中長期內(nèi)提振消費、暢通內(nèi)循環(huán)和促進雙循環(huán)。

三、政策部署：持續(xù)發(fā)力、適時加力，短期以落實落細存量政策為主

宏觀政策定調(diào)上，會議提出“保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，增強靈活性預(yù)見性”、“要持續(xù)發(fā)力、適時加力”，釋放出三方面信號：一是在上半年經(jīng)濟展現(xiàn)強大活力和韌性的背景下，下半年政策重心在于落實落細存量政策，維持必要的穩(wěn)增長力度即可。二是更加注重充分釋放存量政策效能，在穩(wěn)定市場預(yù)期的同時，也為未來潛在不確定性預(yù)留政策空間。三是面對當前經(jīng)濟運行中的不少風(fēng)險挑戰(zhàn)（包括展期90天后，中美暫停的24%對等關(guān)稅可能再度加征、內(nèi)需不足的結(jié)構(gòu)性矛盾仍未根本緩解），政策仍將保持“靈活性預(yù)見性”，不排除適時推出增量政策的可能，四季度末或是重要觀測窗口。

財政政策方面，重在加快專項債券發(fā)行使用和提高政策效能。會議提出“落實落細更加積極的財政政策”，具體有兩大抓手：一是加快政府債券發(fā)行使用。1-7月份新增政府債券（不包括置換債）累計發(fā)行7.3萬億元，完成全年進度的62%左右，預(yù)計剩余的約4.5萬億元新增政府債券，將在三季度加速發(fā)行，尤其是發(fā)行進度大幅滯后于2022和2023年的專項債券，預(yù)計發(fā)行加速可期。這既能推動債券資金加快撥付使用，在年內(nèi)形成實物工作量，又為后續(xù)政策可能的“適時加力”留足空間。二是與4月份表述相比，會議新增“提高資金使用效率”要求，意味著提高政策效能是下半年財政工作的另一重點。預(yù)計具體發(fā)力方向包括優(yōu)化專項債收儲土地政策細則以及高質(zhì)量推動“兩重”建設(shè)。此外，如果下半年稅收和土地收入壓力持續(xù)加大，或者經(jīng)濟面臨超預(yù)期的內(nèi)外部沖擊，財政仍有適時加力的可能。

貨幣政策方面，結(jié)構(gòu)性工具挑大梁，降準降息時點延后。會議提出要落實落細“適度寬松的貨幣政策”，“充分釋放政策效應(yīng)”，具體體現(xiàn)為：一是總量層面的寬松大概率延后，短期重點在于壓降非息成本。與4月會議相比，本次政治局會議刪去“適時降準降息”表述，指向短期降準降息概率下降，其背后的考量在于上半年經(jīng)濟好于預(yù)期，且貨幣寬松仍受制于銀行息差壓力和政策效用下降約束。但會議重申“促進社會綜合融資成本下行”，一季度貨幣政策執(zhí)行報告重點強調(diào)，企業(yè)貸款綜合融資成本包括利息成本和非利息成本，預(yù)計以壓降非利息部分融資成本或是重要抓手；同時下半年內(nèi)外需走弱壓力加大，穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)就業(yè)風(fēng)險不容小覷，仍不排除四季度降準降息的可能。二是加快推動已出臺結(jié)構(gòu)性貨幣政策落地顯效。會議著重強調(diào)用好各項結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，加力支持科技創(chuàng)新、提振消費等領(lǐng)域，預(yù)示著下半年科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款、服務(wù)消費與養(yǎng)老再貸款的投放有望明顯提速放量。

四、擴內(nèi)需：聚焦服務(wù)消費與保障改善民生，有效釋放內(nèi)需潛力

擴大內(nèi)需尤其是有力提振消費，暢通國內(nèi)大循環(huán)，仍是下半年經(jīng)濟工作的首要任務(wù)。本次會議首次強調(diào)“要有效釋放內(nèi)需潛力”，將“釋放內(nèi)需”與“有效”緊密結(jié)合，標志著政策重心正從“短期刺激規(guī)模擴張”向“激發(fā)長期可持續(xù)內(nèi)生潛力”深化轉(zhuǎn)型。具體路徑聚焦兩大方向：

一是促消費政策重心由商品轉(zhuǎn)向服務(wù)，拓展服務(wù)消費新空間。會議明確提出“在擴大商品消費的同時，培育服務(wù)消費新的增長點”，并淡化“兩新”政策表述，意味著消費品“以舊換新”作為一輪集中性的刺激政策，其高峰期可能已經(jīng)過去，政策重點逐步由補貼商品消費轉(zhuǎn)向釋放更可持續(xù)的服務(wù)消費潛力。背后主要有三點考量：其一，以舊換新政策效果面臨邊際效用放緩壓力，需要培育新的增長點。其二，更重要的是順應(yīng)居民消費結(jié)構(gòu)升級趨勢，我國正加速從商品消費主導(dǎo)向服務(wù)消費主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，國內(nèi)居民服務(wù)消費率低于同等發(fā)展階段的日本、韓國、德國、英國、美國平均10個百分點以上，增長空間廣闊、潛力巨大。其三，服務(wù)業(yè)是我國吸納就業(yè)的主要載體，擴大服務(wù)消費有利于拓展就業(yè)渠道，增加勞動者收入，暢通“就業(yè)-收入-消費”正向循環(huán)。

二是強化民生保障作為擴消費的戰(zhàn)略支點。會議創(chuàng)新性提出“在保障改善民生中擴大消費需求”，釋放出兩重信號：其一，需求端兼具提高福祉、縮小差距和減輕剛性支出負擔三重效應(yīng)的民生補貼政策，有望穩(wěn)步加碼并常態(tài)化，除近期已落地的育兒補貼（今年初步安排預(yù)算900億元左右，對社零的拉動或在0.1-0.2個百分點左右）外，未來醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等方面惠民生政策亦值得期待。其二，供給端“投資于人”力度有望進一步增強，以補齊公共服務(wù)短板、增加有效服務(wù)供給。當前約3億新市民的公共服務(wù)缺口和優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給短缺，是抑制我國居民潛在消費需求釋放的關(guān)鍵癥結(jié)。預(yù)計未來強化“人本財政”支出，實現(xiàn)常住人口市民待遇全覆蓋，同時在抓好公共服務(wù)“保基本”前提下，通過“對外開放”、“對內(nèi)放開”增加優(yōu)質(zhì)供給的步伐有望明顯加快。

五、深改革：加快培育新興支柱產(chǎn)業(yè)、破除“內(nèi)卷”讓競爭回歸效率和創(chuàng)新

正如上文第二點所述，本次會議抓住窗口期明顯加大了改革的力度，“堅定不移深化改革”。主要體現(xiàn)在兩方面：

一是“加快培育具有國際競爭力的新興支柱產(chǎn)業(yè)”。這是本次會議不同于以往的提法，釋放幾點信號：第一，從“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”升級為“支柱產(chǎn)業(yè)”，不再是輔助性產(chǎn)業(yè)，將成為未來GDP和就業(yè)的主力；第二，要求具有國際競爭力，意味著要在全球產(chǎn)業(yè)鏈中擁有話語權(quán)和定價權(quán)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)需實現(xiàn)從“跟跑”轉(zhuǎn)向“并跑甚至領(lǐng)跑”；第三，在政策支持產(chǎn)業(yè)鏈方面，將聚焦“建鏈、補鏈、延鏈”，解決“卡脖子”環(huán)節(jié)，打造完整可控的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。

二是破除“內(nèi)卷”不是限制競爭，而是讓競爭回歸效率和創(chuàng)新。會議用四組動作劃清底線：第一，拔掉分割市場的“籬笆墻”，縱深推進全國統(tǒng)一大市場；第二，把價格戰(zhàn)、補貼戰(zhàn)等無序競爭關(guān)進法治籠子，“依法依規(guī)治理企業(yè)無序競爭”；第三，對重復(fù)建設(shè)、過剩產(chǎn)能動“外科手術(shù)”，“推進重點行業(yè)產(chǎn)能治理”；第四，禁止“超常規(guī)”優(yōu)惠、惡性招商，堵住地方保護的后門，“規(guī)范地方招商引資行為”。這一系列“去產(chǎn)能、去低效”的舉措，最終目的不是壓減企業(yè)數(shù)量，而是為中國制造騰出利潤空間和研發(fā)投入，讓科技創(chuàng)新從“內(nèi)卷失血”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新投入→技術(shù)溢價→利潤反哺研發(fā)”的“正向循環(huán)”。關(guān)鍵在于，出清產(chǎn)能時不能再用“所有制濾鏡”。會議重申“兩個毫不動搖”，就是提醒在政策執(zhí)行過程中，無論國企民企，只要符合效率標準、創(chuàng)新導(dǎo)向，都應(yīng)被平等對待、同等激勵。總之，破內(nèi)卷、去產(chǎn)能，是讓低效產(chǎn)能出局，而不是讓某一類企業(yè)出局；是激發(fā)所有經(jīng)營主體向高附加值、高技術(shù)含量賽道躍升，而不是在身份上搞優(yōu)勝劣汰。

六、防風(fēng)險：城市更新穩(wěn)地產(chǎn)，加快平臺出清，鞏固股市向好勢頭

一是房地產(chǎn)市場方面，重心轉(zhuǎn)向高質(zhì)量開展城市更新。與4月份政治局會議不同，此次會議并未提及“持續(xù)鞏固房地產(chǎn)市場穩(wěn)定態(tài)勢”等表述，而是強調(diào)“落實好中央城市工作會議精神，高質(zhì)量開展城市更新”。這一轉(zhuǎn)向基于兩方面原因：一方面，當前地產(chǎn)仍處于筑底調(diào)整階段，止跌回穩(wěn)是一個過程，需要時間；另一方面，當前城鎮(zhèn)化率已達67%，城市增量開發(fā)空間收窄，疊加庫存壓力持續(xù)高企，依賴大規(guī)模開發(fā)的傳統(tǒng)“高周轉(zhuǎn)”模式將難以為繼。在此背景下，會議將下一階段工作重心明確轉(zhuǎn)向落實中央城市工作會議提出的“存量提質(zhì)增效”要求，將“高質(zhì)量開展城市更新行動”定位為破解土地財政依賴、培育新增長極的核心抓手。

二是地方債務(wù)風(fēng)險方面，首提有力有序有效推進地方融資平臺出清。本次會議首次提出“有力有序有效推進地方融資平臺出清”，相較于今年政府工作報告中“加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動市場化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險化解”的表述，“出清”提法更為嚴厲和徹底，不僅要求融資平臺剝離政府信用，更要求其轉(zhuǎn)化為自主經(jīng)營性國企，預(yù)計將對限期內(nèi)無法轉(zhuǎn)型的平臺予以清退處理?！坝辛τ行蛴行А眲t為未來融資平臺出清工作提供明確的行動指引。“有力”彰顯堅定決心，結(jié)合化債150號文設(shè)定的2027年6月底前融資平臺清零目標，預(yù)計城投“退平臺”進程將顯著提速，城投債凈融資收縮的格局短期難以改變?！坝行颉睆娬{(diào)風(fēng)險可控下的分類施策，需依據(jù)平臺及區(qū)域?qū)嶋H狀況分類分步穩(wěn)妥推進，避免“一刀切”。“有效”聚焦根本性轉(zhuǎn)變，核心在于真正推動平臺由依賴政府信用“輸血”轉(zhuǎn)型為具備自我“造血”能力的市場化經(jīng)營實體。

三是資本市場方面，強調(diào)鞏固回穩(wěn)向好勢頭。此次會議將資本市場表述從4月政治局會議的“持續(xù)穩(wěn)定和活躍”調(diào)整為“增強吸引力和包容性，鞏固回穩(wěn)向好勢頭”。這一調(diào)整釋放了多重信號：首先，體現(xiàn)了中央對前期穩(wěn)定和活躍資本市場政策成效的肯定。其次，彰顯了中央對資本市場的高度重視，政策將會延續(xù)發(fā)力。從短期尤其是當下看，股市財富效應(yīng)是激活“收入增長—消費需求增加—物價回升—企業(yè)利潤提高—經(jīng)濟增長—收入增長”這一循環(huán)的有效手段，同時也是打破經(jīng)濟面臨“擴大消費需求需要有收入、增加收入需要經(jīng)濟增長、經(jīng)濟增長需要需求增加”這種類似“先有雞還是先有蛋”無解循環(huán)的重要突破口。同時，“增強吸引力和包容性”明確了具體方向：“吸引力”側(cè)重于誰來買的問題，即通過制度開放吸引外資、政策引導(dǎo)引入長期資本、強化投資者保護及發(fā)揮財富效應(yīng)吸引居民儲蓄；“包容性”則著眼于“誰融資”的問題，強調(diào)通過制度創(chuàng)新鼓勵支持更多科創(chuàng)企業(yè)、優(yōu)質(zhì)未盈利創(chuàng)新企業(yè)上市融資。