作者吳松泉
隨著機動車保有量的迅速增長，城市交通擁堵和大氣污染問題日益惡化，有關大城市相繼出臺汽車限購限行政策，目前仍然實施限購政策的城市有北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州等6個城市。北京自2011年1月開始對小客車實施數量調控（搖號上牌）和限行措施；上海1994年開始實施車牌拍賣制度；廣州于2012年7月、深圳于2014年12月、天津于2013年12月16日、杭州于2014年3月起實行小客車增量配額指標管理（搖號和競價）。
多年實施限購限行政策，對這些城市延緩汽車保有量增長速度，緩解交通擁堵、保護大氣環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，同時也給這些城市加強交通基礎設施建設（尤其是軌道交通）、優(yōu)化城市空間布局、提高交通管理水平等提供了時間和空間。為此，貴陽市、海南省等相繼取消了限購，6個仍然限購的城市也在不斷放松限購的力度，如增加燃油車購車指標、新能源汽車不限購（北京除外，上海僅BEV不限購）等。上述六城市仍然實施大規(guī)模汽車限行政策（針對外地牌照車，其中4個城市還限制本地號牌車輛）。
在當前經濟形勢和汽車市場形勢發(fā)生重大變化、交通和環(huán)境治理取得突破性進展、汽車消費財稅激勵政策面臨階段性調整（如以舊換新、新能源汽車購置稅等年底將調整）的情況下，筆者認為，全面、徹底取消汽車限購和大規(guī)模限行政策必要性已經非常突出，建議由國家層面統(tǒng)一出臺政策，要求各限購城市盡快全面取消汽車限購（如2026年1月前），在借鑒國際經驗的基礎上，研究制定更科學、更合理的綜合性替代措施，實現由購買管理向使用管理轉變。
一、從城市交通、環(huán)境承載能力和潛力看
主要城市交通和環(huán)境承載能力已經大幅提升，新能源汽車正逐步占據市場主流，國內外城市在治理擁堵方面進行了積極有效探索，實施汽車限購的必要性正顯著降低并逐漸失去合理性。
治理大氣污染方面，通過統(tǒng)籌開展‘車-油-路-企’行動、大力普及和推廣新能源汽車，城市汽車尾氣污染治理成效非常顯著，大氣環(huán)境已經大幅好轉，社會關注度也已大幅降低。
治理交通擁堵方面，城市交通承載能力與交通設施供給、需求規(guī)模、運行特征及與城市空間結構等緊密相關。限購汽車作為特定歷史階段的權宜之計，其必要性正隨技術進步與治理能力提升而消減。
首先，經過長期持續(xù)努力，雖然汽車保有量大幅增長，但主要城市交通承載能力已經大幅提升。一是實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，倡導綠色出行，如大規(guī)模修建地鐵（與2010年相比，5個城市的地鐵運營里程平均增長1.8倍，一個城市從0增長到500多公里）、優(yōu)化城市公交線路；二是加強基礎設施建設，重點是優(yōu)化路網結構、打通斷頭路和拓寬道路、加強停車設施建設和管理；三是改善交通管理，重點是加強和改善交通流量調控和疏導，加強交通信息化與智能化建設；四是改善城市空間布局，主要是對居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務等功能區(qū)進行科學合理的劃分和布局。進入汽車社會后，我國大城市采取一系列綜合措施治堵，人口超過900萬的28座城市大部分交通擁堵情況并不嚴重。
其次，技術、交通、規(guī)劃三管齊下，正逐步實現深度賦能大城市治堵。技術上，智能交通系統(tǒng)通過實時監(jiān)測、動態(tài)信號調控等手段，精準化解擁堵；交通上，軌道交通網絡擴張、公交優(yōu)先策略深化，疊加共享出行模式創(chuàng)新，大幅降低私家車使用剛需；規(guī)劃上，職住平衡與混合用地開發(fā)縮短通勤距離，可以從源頭減少出行需求。
第三，國際經驗提供了現成的、可以借鑒的解決思路。歐美日大城市的汽車保有量和普及率遠超我國大城市（千人汽車保有量：發(fā)達國家為500～800輛，中國為200～400輛）。國外城市的經驗是轉向提升道路資源使用效率與引導綠色出行，核心邏輯是“疏堵結合、供需雙向調控”，可歸納為經濟杠桿調控、公共交通優(yōu)先、空間資源優(yōu)化、智能技術賦能等四大策略。
二、從國際經驗和國家治理要求看
簡單實施汽車限購，不符合中央“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體要求，也不符合國際上大城市治理擁堵和大氣污染的通常做法。
汽車的普及，必然會給城市帶來擁堵、安全、環(huán)保等問題。從主要國家情況來看，汽車產品準入都是中央政府事權，各國普遍通過不斷加嚴汽車安全節(jié)能環(huán)保標準和嚴格準入后監(jiān)管、加強車輛全生命周期管理來解決汽車普及帶來的外部性問題。汽車高度普及、且保有量主要是燃油車的歐美日等發(fā)達國家，機動車尾氣污染問題、交通擁堵問題基本上均得到較好的治理。
從發(fā)達國家和地區(qū)城市治理經驗來看，除了新加坡、中國香港等城市型的特殊地區(qū)對汽車實施上牌限制（如新加坡?lián)碥囎C競拍、香港征收高登記稅），歐美日等國家沒有一個大城市限制汽車上牌數量，而主要實施優(yōu)化城市空間結構和功能布局、完善交通基礎設施和提升交通管理水平、發(fā)展軌道等公共交通、通過經濟手段調節(jié)使用（如設立低排放區(qū)、對車輛進入特定地區(qū)征收“擁堵費”、實施差異化的停車收費制度等）等措施，較好地解決了這個問題。
2013年黨的十八屆三中全會明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。筆者理解，汽車作為對經濟社會影響重大的產品和產業(yè)，推進國家治理體系和治理能力現代化當然也包括對汽車產品管理、行業(yè)管理、汽車社會問題治理等的治理體系和能力的現代化?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”?！稊U大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》（中共中央、國務院印發(fā)）、《“十四五”擴大內需戰(zhàn)略實施方案》（國家發(fā)展改革委發(fā)布）等多個文件再次重申了這一要求。筆者理解，這一轉變的具體含義是指從過去側重于對汽車購買環(huán)節(jié)的管理，如涉及購買的流通、登記（上牌）政策等，逐漸轉向更加注重對使用環(huán)節(jié)的管理。使用管理將更關注汽車在使用過程中的規(guī)范和效率，以經濟手段為主加強使用端調控，引導安全、合理、高效使用汽車，實現消費活力與城市治理的平衡。我國大城市應根據中央推進國家治理體系和治理能力現代化的總要求，參考發(fā)達國家大城市治理經驗，結合我國國情和城市實際及汽車發(fā)展趨勢，研究實施更科學、更合理的治理措施。
三、從經濟發(fā)展和中央擴內需政策導向看
在當前擴大內需已經成為經濟工作的頭號任務的情況下，對汽車實施限購，已經不符合當前經濟工作的要求，不符合中央關于做強國內大循環(huán)和全方位擴大國內需求的要求。
在當前經濟格局中，擴大內需已然成為經濟工作的頭號任務，其重要性不言而喻。內需作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，是推動經濟高質量發(fā)展的關鍵力量。汽車產業(yè)規(guī)模龐大、鏈條長、帶動力強，汽車商品占社會消費品零售總額比例10%左右，是拉動內需的重要支柱。雖有多項財稅激勵政策加持，但2024年國內汽車銷量（新車上牌數）尚未恢復到2017年歷史最高點（見表1），汽車擴內需仍需加力。當下部分城市實施的汽車限購政策，已與當前經濟工作的要求脫節(jié)，背離了中央關于做強國內大循環(huán)和全方位擴大國內需求的政策導向精神。
從傳統(tǒng)燃油車角度看，盡管新能源汽車發(fā)展勢頭迅猛，但燃油車在市場中仍占據高達50%的比例，且眾多消費者基于使用習慣、續(xù)航里程、配套設施等因素，更傾向于購買燃油車。部分城市對燃油車限購，直接切斷了大量潛在消費需求，加劇了燃油車上下游供應商、經銷商的困境，就業(yè)和經濟增長動力隨之受損。
再看新能源汽車，作為汽車產業(yè)轉型升級的主要方向，其發(fā)展對于優(yōu)化能源結構、推動綠色出行意義重大。但六個限購城市基本上都對本地購買者提出資格和條件要求，其中，中國經濟總量最大的兩個城市——北京、上海對新能源汽車上牌量實施數量限制（上海限制PHEV），這無疑給新能源汽車市場的拓展套上了枷鎖，不利于新能源汽車在擴大內需中發(fā)揮更大作用。
從限購城市本身來看，實施限購的這六個城市，基本上都是汽車產業(yè)比較發(fā)達的城市，汽車制造業(yè)對當地經濟發(fā)展舉足輕重，所生產的汽車賣全國、甚至賣全球，但本地卻對傳統(tǒng)燃油車購買、甚至新能源汽車購買實施限制。
根據筆者簡單測算，六個限購城市常住人口大約1.1億，汽車保有量2900多萬輛，平均千人汽車保有量大約270輛（比全國平均水平251輛僅高7.6%。有3個城市低于全國平均水平，1個城市大約300輛，2個城市分別是330、360輛左右）。如果按國內汽車普及率最高的城市（千人汽車保有量400輛左右，表2）估算，六城市汽車保有量總和將超4300萬輛。可見，取消限購，可以大幅增加汽車銷量。
一方面，國家財政投入巨資搞以舊換新，以擴大汽車消費和拉動經濟增長，另一方面，部分地方卻仍對汽車消費實施限制措施。顯然，鼓勵汽車消費，應該首先清理各種不合理的限制措施，打通卡點堵點，通過改革的方式擴消費更長久，也更持續(xù)。
全方位擴大國內需求，核心在于打破束縛消費的條條框框，營造寬松、公平、有序的消費環(huán)境，讓消費者敢消費、愿消費、能消費。汽車限購限行政策，與這一要求格格不入。它不僅影響了汽車產業(yè)的健康發(fā)展，導致了區(qū)域間流動性受限，更阻礙了內需的有效釋放，對整體經濟增長產生負面影響。
四、從法律依據和中央改革要求看
對汽車實施限購，在法律依據上一直有爭議；同時，意味著對消費者買車、用車的強制干預，也不符合二十屆三中全會關于“深入推進依法行政”“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境”要求。
在市場經濟蓬勃發(fā)展的當下，汽車作為重要的消費品和出行工具，深刻影響著人們的生活與經濟運行。治理交通擁堵和大氣污染本來需要久久為功，對汽車實施限購，被批評為懶政的同時，在法律依據上也長期飽受爭議，且與當下營造公平、活力市場環(huán)境的要求背道而馳，亟待重新審視與調整。
從法律依據層面審視，汽車限購政策的法律依據不足，存在爭議。市場經濟的本質是法治經濟，任何政策的出臺都應有堅實的法律根基。多個城市出臺汽車限購政策時，業(yè)內曾進行過廣泛討論，認為并沒有明確且具有充分權威性的上位法依據。各地在政策出臺時，大多是依據地方性法規(guī)或政府規(guī)章，這些規(guī)范性文件的效力層級有限，且在不同地區(qū)存在差異。這種法律依據的模糊性，不僅讓消費者在面對政策時感到困惑，也損害政府的公信力和法律的嚴肅性。2018年修訂的《大氣污染防治法》第五十條規(guī)定“國家倡導低碳、環(huán)保出行，根據城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例。”但一般認為，該條款并未直接授權地方政府采取限制政策來控制燃油機動車保有量。
進一步看，限購限行政策實質上是對消費者買車、用車的強制干預。限購政策導致先到先得，對于后來者明顯不公平。在買車環(huán)節(jié)，限購政策直接限制了消費者的購買資格，無論消費者是否有足夠的經濟實力和購車需求，都可能因限購而無法實現購車愿望。而且，在燃油車與新能源汽車的選擇上，限購城市雖對新能源汽車有政策傾斜，但限購的總體框架依然束縛著消費者的自主決策。在用車環(huán)節(jié)，消費者購買汽車是為了滿足出行需求，提高生活品質，但限行政策卻讓他們在特定時間段或區(qū)域無法正常使用自己的車輛，這無疑違背了消費者購買汽車的初衷。
二十屆三中全會明確提出要“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境”“推動市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設施高標準聯(lián)通”。中共中央、國務院印發(fā)的《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》提出，“破除地方保護和市場分割，建設高效規(guī)范、公平競爭的國內統(tǒng)一市場，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本。”
公平的市場環(huán)境要求市場主體在平等的規(guī)則下開展競爭和交易，消費者的合法權益應得到充分保障。所以，破除汽車限購政策，也是順應法治建設要求、契合市場發(fā)展規(guī)律的必然選擇。
附：中央政府層面關于放寬或取消汽車限購的部分文件
2025年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《提振消費專項行動方案》：各地區(qū)各有關部門要結合實際，及時清理對消費的不合理限制，不得搞“一刀切”和層層加碼。推動汽車等消費由購買管理向使用管理轉變，分年限保障“久搖不中”無車家庭購車需求。
2023年7月，國家發(fā)展改革委、工信部、公安部等13部門印發(fā)《關于促進汽車消費的若干措施》的通知：優(yōu)化汽車限購管理政策。鼓勵限購地區(qū)盡早下達全年購車指標，實施城區(qū)、郊區(qū)指標差異化政策，因地制宜增加年度購車指標投放。
2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》：釋放出行消費潛力。優(yōu)化城市交通網絡布局，大力發(fā)展智慧交通。推動汽車消費由購買管理向使用管理轉變。推進汽車電動化、網聯(lián)化、智能化，加強停車場、充電樁、換電站、加氫站等配套設施建設。
2022年12月，國家發(fā)展改革委《“十四五”擴大內需戰(zhàn)略實施方案》：推動汽車消費由購買管理向使用管理轉變，鼓勵限購地區(qū)探索差異化通行管理等替代限購措施。
2020年2月，國家發(fā)展改革委等23部門《關于促進消費擴容提質加快形成強大國內市場的實施意見》：促進汽車限購向引導使用政策轉變，鼓勵汽車限購地區(qū)適當增加汽車號牌限額。
2019年6月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、商務部等三部門關于印發(fā)《推動重點消費品更新升級暢通資源循環(huán)利用實施方案（2019～2020年）》的通知：堅決破除乘用車消費障礙。嚴禁各地出臺新的汽車限購規(guī)定，已實施汽車限購的地方政府應根據城市交通擁堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制購買轉向引導使用，結合路段擁堵情況合理設置擁堵區(qū)域，研究探索擁堵區(qū)域內外車輛分類使用政策，原則上對擁堵區(qū)域外不予限購。
2009年2月，國務院《汽車產業(yè)調整和振興規(guī)劃》：各地區(qū)、各部門要認真清理取消現行限制汽車購置的不合理規(guī)定，包括牌照注冊數量、車型限制、各種區(qū)域市場保護措施、各類行政事業(yè)性收費、外地汽車進城收費，以及其他直接或間接影響汽車購置的措施，并于2009年3月底前將清理情況報國家發(fā)展改革委。對確需繼續(xù)保留的限購規(guī)定，自2009年4月1日至12月31日應暫停執(zhí)行，不能暫停執(zhí)行的，應于2009年3月10日之前報國務院批準。
（作者吳松泉，教授級高級工程師，長期研究汽車產業(yè)和政策，現就職于中汽中心中國汽車戰(zhàn)略與政策研究中心）
免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。
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