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實(shí)現(xiàn)公益性和市場化兼得
楊亮
4小時(shí)前
上海五個(gè)新城：要實(shí)、現(xiàn)哪《些轉(zhuǎn)變》
2025-07-29 10:05:30
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近期召開的中央城市工作會(huì)議，提出了建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)。
在世紀(jì)之交上海提出建設(shè)郊區(qū)新城，特別是“十四五”提出“新城發(fā)力”以來，上海的五個(gè)新城逐步成為現(xiàn)代化城市體系中的重要組成部分。面向“十五五”，五個(gè)新城要著力推動(dòng)四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，更好落實(shí)中央城市工作會(huì)議要求。
一是要著力推動(dòng)形態(tài)建設(shè)向功能建設(shè)轉(zhuǎn)變，重在塑造城市新功能。五個(gè)新城經(jīng)過20多年的集中開發(fā)建設(shè)，城市框架已經(jīng)基本形成，“十五五”要向功能建設(shè)聚焦。上海市將“新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”調(diào)整為“新城發(fā)展推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，辦公室由市規(guī)資局調(diào)整為市發(fā)改委，正是出于這方面的考慮。
從新城看，企業(yè)總部、科研創(chuàng)新、要素平臺(tái)、公共服務(wù)“四大功能”基本明確，但是具體要聚焦哪些細(xì)分領(lǐng)域功能，有哪些重點(diǎn)承載區(qū)，還要進(jìn)一步深化研究。
比如在企業(yè)總部方面，中心城區(qū)、陸家嘴、虹橋商務(wù)區(qū)、世博片區(qū)等已經(jīng)形成了跨國公司、民營企業(yè)、央企國企等總部集聚區(qū)，五個(gè)新城要結(jié)合自身的制造業(yè)基礎(chǔ)和本土民營企業(yè)，發(fā)展功能性總部。
在科研創(chuàng)新方面，五個(gè)新城的創(chuàng)新資源參差不齊，一些新城在大院大所方面還存在空白，也缺乏龍頭企業(yè)引領(lǐng)的創(chuàng)新聯(lián)合體，要努力爭取有所突破。
在要素平臺(tái)方面，南匯新城擁有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和特殊綜合保稅區(qū)，嘉定、青浦、松江、奉賢新城也都有綜合保稅區(qū)，要充分發(fā)揮開放優(yōu)勢(shì)，加快形成差異化的配置能力。
在公共服務(wù)方面，五個(gè)新城已經(jīng)初步引進(jìn)了一批優(yōu)質(zhì)資源，要加快建立多元化的高品質(zhì)公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公益性和市場化兼得。
二是要著力推動(dòng)擴(kuò)張?jiān)鲩L向精明增長轉(zhuǎn)變，重在打造多元新空間。五個(gè)新城經(jīng)過20多年的集中開發(fā)建設(shè)，城市擴(kuò)張空間已經(jīng)所剩無幾，必須走“精明增長”“緊湊城市”之路。
所謂“精明增長”就是城市建設(shè)努力節(jié)約資源能源，以盡可能低的公共成本投入，去創(chuàng)造盡可能高的收益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益；所謂“緊湊城市”就是高密度開發(fā)利用土地，在有限的范圍內(nèi)容納更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市的功能、規(guī)模和結(jié)構(gòu)緊湊。對(duì)于五個(gè)新城而言，要著力打造多元新空間。
比如在產(chǎn)業(yè)空間方面，五個(gè)新城要積極爭取在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求前提下，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地（三類工業(yè)用地除外）、物流倉儲(chǔ)用地（三類物流倉儲(chǔ)用地除外）和研發(fā)設(shè)計(jì)用地合理轉(zhuǎn)換，適度增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，探索融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無污染生產(chǎn)等新型產(chǎn)業(yè)功能及相關(guān)配套服務(wù)的新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）。
在建設(shè)空間方面，五個(gè)新城要通過深化科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)煥新、城市更新，有效盤活存量、做優(yōu)增量、提升質(zhì)量，進(jìn)一步提升濃度、放寬高度、增加密度。
在數(shù)字空間方面，要逐步建設(shè)新城數(shù)字化轉(zhuǎn)型一套指標(biāo)體系、一個(gè)動(dòng)態(tài)數(shù)字底座、一個(gè)開放式平臺(tái)，推進(jìn)區(qū)域CIM平臺(tái)與全市CIM平臺(tái)數(shù)據(jù)的融合貫通。
在社交空間方面，五個(gè)新城要積極順應(yīng)Z世代人群的需求，創(chuàng)造“能擼串”“能擼貓”“能擼鐵”“能劃水”“能摸魚”“能躺平”的有趣場景，打造更多吸引年輕人的“好玩”的地方，提供更多的情緒價(jià)值。
三是要著力推動(dòng)向心發(fā)展向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展轉(zhuǎn)變，重在構(gòu)建發(fā)展新格局。五個(gè)新城經(jīng)過20多年的集中開發(fā)建設(shè)，之前更多的是單向依賴中心城區(qū)、承接非核心功能疏解，盡管也提出要面向長三角，但是相關(guān)的舉措并不多。黨的二十屆三中全會(huì)指出，“建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。”中央城市工作會(huì)議指出，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
比如在交通網(wǎng)絡(luò)方面，五個(gè)新城要加快建設(shè)“軌道上的新城”，推進(jìn)市域郊鐵路建設(shè)，前瞻布局低空網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與上海兩大樞紐之間的聯(lián)系，縮短與中心城區(qū)和近滬區(qū)域的時(shí)間距離。
在產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)方面，五個(gè)新城要聚焦細(xì)分賽道，加快打造百億級(jí)“核爆產(chǎn)業(yè)”，與近滬區(qū)域共建產(chǎn)業(yè)生態(tài)、構(gòu)建統(tǒng)一市場。
在功能網(wǎng)絡(luò)方面，近期上海大都市圈再度擴(kuò)容，“1+13”的上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃編制完成，意味著在上一輪《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》中，南匯新城作為綜合性全球城市，嘉定、青浦、松江、奉賢新城作為全球功能性節(jié)點(diǎn)，五個(gè)新城要加快打造成為上海“五個(gè)中心”建設(shè)、強(qiáng)化“四大功能”的核心承載區(qū)，進(jìn)一步凸顯上海大都市圈核心內(nèi)圈的定位，強(qiáng)化對(duì)于上海大都市圈乃至長三角的資源集聚，以及對(duì)于上海大都市圈乃至長三角的服務(wù)輻射，共同代表國家參與全球競爭。
四是要著力推動(dòng)三個(gè)分離向三個(gè)融合轉(zhuǎn)變，重在培育新質(zhì)生產(chǎn)力。五個(gè)新城經(jīng)過20多年的集中開發(fā)建設(shè)，產(chǎn)城分離、產(chǎn)研分離、二三分離的問題仍然比較突出，目前已經(jīng)到了必須推動(dòng)產(chǎn)城融合、產(chǎn)研融合、二三融合的時(shí)候了。
比如在產(chǎn)城融合方面，五個(gè)新城的發(fā)展模式已經(jīng)從過去的由產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)業(yè)社區(qū)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)與城的互動(dòng)，甚至是由城市來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要進(jìn)一步深化產(chǎn)城融合理念，推出有利于產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)的支持政策，借助市場化力量建設(shè)產(chǎn)業(yè)社區(qū)。
在產(chǎn)研融合方面，盡管部分新城已經(jīng)集聚了若干大院大所，但是科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合度不高，對(duì)于新城的輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)“墻內(nèi)開花墻外香”，以企業(yè)為主體的市場化創(chuàng)新體系尚未形成。要進(jìn)一步加強(qiáng)院地合作、校地合作，支持新城建設(shè)國家大學(xué)科技園，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)活動(dòng)全覆蓋、億元以上企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)全覆蓋，引導(dǎo)高校院所更多落地新城。
在二三融合方面，五個(gè)新城要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，大力推動(dòng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，支持發(fā)展服務(wù)型制造。
（作者系華略智庫CEO、長三角研究院院長）
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