導(dǎo)語：7月17日，《外交政策》刊登了華威大學(xué)國際關(guān)系學(xué)教授TomLong與劍橋大學(xué)國際關(guān)系學(xué)副教授Carsten-AndreasSchulz關(guān)于美國對(duì)巴拿馬長期干預(yù)歷史的深度文章。文章回顧了自1903年美國支持巴拿馬脫離哥倫比亞獨(dú)立、操控運(yùn)河區(qū)、推翻民選總統(tǒng)、軍事入侵等一系列行動(dòng)，揭示了美國如何在巴拿馬長期施加政治、軍事和經(jīng)濟(jì)影響。作者認(rèn)為，特朗普的強(qiáng)硬外交策略雖然在短期內(nèi)逼使巴拿馬讓步并與中國“脫鉤”，但也激起了巴拿馬國內(nèi)強(qiáng)烈的民族主義反彈，加劇了民眾對(duì)美方的不滿。更重要的是，中國通過經(jīng)濟(jì)手段而非軍事手段在該地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)影響力，使自身在拉美更具吸引力。作為分析美國地緣干預(yù)歷史與中美洲戰(zhàn)略的重要案例，該文可為中國進(jìn)一步應(yīng)對(duì)美國在巴拿馬運(yùn)河的施壓，并利用當(dāng)?shù)孛褚夂驼紊鷳B(tài)在拉美爭取更大影響力提供參考。

圖源：ForeignPolicy

*本文作者：TomLong，華威大學(xué)國際關(guān)系學(xué)教授、墨西哥城經(jīng)濟(jì)研究與教學(xué)中心兼職教授。Carsten-AndreasSchulz，劍橋大學(xué)國際關(guān)系學(xué)副教授。

今年3月，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普在國會(huì)聯(lián)席會(huì)議上宣稱，美國將“重新奪回”巴拿馬運(yùn)河。這一言論激起了巴拿馬這個(gè)曾遭受美國入侵的小國的憤怒。

特朗普的言論背后隱藏著一系列要求。他指責(zé)巴拿馬向美國航運(yùn)商收取過高的費(fèi)用。美國國防部提出了恢復(fù)巴拿馬美軍基地的想法，這些基地在上世紀(jì)末隨著美國放棄對(duì)運(yùn)河的控制權(quán)而關(guān)閉。華盛頓還指出，通過巴拿馬向北遷移的移民問題令人擔(dān)憂。

但真正的導(dǎo)火索是中國。特朗普錯(cuò)誤地宣稱中國控制著這條運(yùn)河，而其他官員則將矛頭指向了一家香港企業(yè)經(jīng)營的鄰近港口設(shè)施。今年2月，馬爾科·魯比奧在擔(dān)任國務(wù)卿的首次出訪中，敦促巴拿馬限制與中國的經(jīng)濟(jì)和外交關(guān)系。

近日，美國與巴拿馬近日舉行聯(lián)合演習(xí)，演練“保衛(wèi)巴拿馬運(yùn)河”的防御能力。圖源：新華社

起初，這種施壓似乎起了作用。面對(duì)美國領(lǐng)土接管的威脅，巴拿馬總統(tǒng)何塞·勞爾·穆利諾（JoséRaúlMulino）接受了美國的一系列要求。巴拿馬政府同意將被美國驅(qū)逐出境的人員扣留在一個(gè)偏遠(yuǎn)的叢林營地，并加強(qiáng)對(duì)人口稠密的，與哥倫比亞接壤的達(dá)連隘口的移民管控。巴拿馬還冷淡了與中國的關(guān)系，成為第一個(gè)退出中國“一帶一路”倡議的拉美國家。盡管遭到中方表達(dá)強(qiáng)烈不滿，巴拿馬政府仍重新審查利潤豐厚的港口管理合同，最終被出售給美國投資者貝萊德。

特朗普政府宣稱取得了迅速的勝利。但美國總統(tǒng)在巴拿馬問題上一向言過其實(shí)。運(yùn)河主權(quán)威脅觸動(dòng)了巴拿馬的痛處：巴拿馬自1999年起才真正行使運(yùn)河主權(quán)。直到20世紀(jì)90年代末，巴拿馬還駐扎著數(shù)千名美軍，而就在上一代人之前，美國還入侵過巴拿馬。與過去一樣，美國的強(qiáng)硬手段可能會(huì)引發(fā)公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，并損害美國在整個(gè)拉美地區(qū)的利益。

特朗普并不是首位針對(duì)巴拿馬采取強(qiáng)硬外交的美國總統(tǒng)：美國對(duì)巴拿馬主權(quán)的尊重長期以來都是有附加條件的。

早在1903年末巴拿馬脫離哥倫比亞獨(dú)立之前，外國勢(shì)力就覬覦著巴拿馬地峽在大西洋和太平洋之間的戰(zhàn)略地位。19世紀(jì)末，美國、英國和法國爭奪在巴拿馬地峽的鐵路運(yùn)營權(quán)和運(yùn)河修建權(quán)。1881年，一家法國公司啟動(dòng)了一項(xiàng)宏大的運(yùn)河建設(shè)項(xiàng)目。

然而，到20世紀(jì)初，法國的努力由于工程技術(shù)問題、熱帶疾病和管理不善而失敗。1903年初，美國嗅到了商機(jī)，與哥倫比亞外交部長和該法國公司代表達(dá)成協(xié)議，獲得了運(yùn)河100年的獨(dú)家修建和運(yùn)營權(quán)。但哥倫比亞參議院否決了這項(xiàng)協(xié)議。

1903年，美國與哥倫比亞談判，簽訂《海-埃蘭條約》，以租借巴拿馬地峽地區(qū)修建運(yùn)河。圖源：WikimediaCommons

時(shí)任美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福勃然大怒，支持巴拿馬分裂勢(shì)力，并派遣美國海軍阻止波哥大收復(fù)巴拿馬的叛亂省份。美國對(duì)巴拿馬獨(dú)立的支持是有代價(jià)的：這家破產(chǎn)的法國公司的一名代表，同時(shí)代表了巴拿馬新政府，將運(yùn)河及其周圍10英里寬區(qū)域的永久控制權(quán)交給了華盛頓，并稱其享有“幾乎等同主權(quán)”的治理權(quán)限。

消息傳到巴拿馬城后，政府試圖重新談判。但巴拿馬脆弱的獨(dú)立依賴于羅斯福的善意，因此該國領(lǐng)導(dǎo)人放棄了抗議該協(xié)議。然而，在巴拿馬街頭，這個(gè)問題遠(yuǎn)未得到解決。美國運(yùn)河的建設(shè)引發(fā)了持續(xù)不斷的抗議活動(dòng)。示威者要求恢復(fù)巴拿馬國家主權(quán)，并譴責(zé)運(yùn)河區(qū)不平等的工作條件。

為了清理這片區(qū)域，美國撤走了繁榮的巴拿馬城鎮(zhèn)，并引進(jìn)了外國勞工。這些勞工被認(rèn)為比巴拿馬人更廉價(jià)、更順從。運(yùn)河區(qū)實(shí)行著類似“吉姆·克勞法”（JimCrow-style，1876年至1965年間，美國南部各州及邊境各州對(duì)黑人和其他有色人種實(shí)行種族隔離和歧視的法律體系）的種族隔離制度：白人“運(yùn)河區(qū)居民”（Zonians，與巴拿馬運(yùn)河區(qū)有關(guān)聯(lián)的人，大多數(shù)是忠于美國的美國僑民。）生活在一套規(guī)則之下，而巴拿馬人則被降格到另一套規(guī)則之下。

幾十年來，美國實(shí)行雙重工資制度：美國白人公民領(lǐng)取“金榜”（goldroll）工資，而巴拿馬人和外國工人則被列入“銀榜”（silverroll）。1950年的一項(xiàng)研究指出，1947年，“銀榜”員工的平均年薪為950美元，而“金榜”員工的平均年薪為3800美元?！薄敖鸢瘛眴T工還享有優(yōu)厚的福利，包括帶薪假期、優(yōu)質(zhì)住房以及參加俱樂部和免費(fèi)娛樂活動(dòng)的權(quán)利。

運(yùn)河于1914年8月開通，當(dāng)時(shí)歐洲正陷入第一次世界大戰(zhàn)。在接下來的幾十年里，表面上是為了保護(hù)運(yùn)河而建造的美國軍事基地，也成為了美國向拉丁美洲和加勒比地區(qū)投射影響力的平臺(tái)。然而，巴拿馬人與美軍之間頻繁的沖突加劇了公眾的憤怒。

美國在巴拿馬強(qiáng)硬的軍事和經(jīng)濟(jì)存在擾亂了該國的政治。部分精英階層靠著美國的慷慨而發(fā)家致富，但當(dāng)?shù)仄髽I(yè)卻基本上被排除在運(yùn)河區(qū)的主要合同之外。

對(duì)不斷出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象的不滿情緒蔓延在阿努爾?！ぐ⒗飦喫梗ˋrnulfoArias）周圍。這位民粹主義者曾三次贏得總統(tǒng)大選——分別在1940年、1949年和1968年——但每次都被政變推翻。盡管美國是否參與政變?nèi)源嬖跔幾h，但美國顯然將阿里亞斯視為累贅。（阿里亞斯1940年的競選口號(hào)“巴拿馬屬于巴拿馬人”不僅針對(duì)美國；他散布排外情緒，并向法西斯主義靠攏，他抨擊運(yùn)河區(qū)，部分原因是運(yùn)河區(qū)增加了巴拿馬的非白人人口。）

對(duì)許多巴拿馬人來說，這個(gè)問題關(guān)乎尊嚴(yán)：一個(gè)外國超級(jí)大國占領(lǐng)了貫穿他們國家心臟地帶的狹長地帶。1959年的騷亂迫使艾森豪威爾政府允許在運(yùn)河區(qū)更多地展示巴拿馬的國家象征，這激起了運(yùn)河區(qū)美國居民和美國國內(nèi)選民的憤怒。

歷史學(xué)家艾倫·麥克弗森寫道：

“美國公眾普遍視自己為遭受不公正對(duì)待的恩人，是步履輕盈的歌利亞，而巴拿馬則是桀驁不馴、動(dòng)輒投石的大衛(wèi)?！?/p>

“美國公眾普遍視自己為遭受不公正對(duì)待的恩人，是步履輕盈的歌利亞，而巴拿馬則是桀驁不馴、動(dòng)輒投石的大衛(wèi)。”

這種漠視預(yù)示著1964年更猛烈的騷亂。在運(yùn)河區(qū)一所高中外，佐尼亞（白人）學(xué)生和巴拿馬學(xué)生之間因國旗問題發(fā)生爭執(zhí)，迅速演變成一場全面危機(jī)。運(yùn)河區(qū)警察向巴拿馬抗議者開槍，暴力事件蔓延開來。為了在選舉年挽回顏面，總統(tǒng)羅伯托·基亞里（RobertoChiari）斷絕了與美國的外交關(guān)系。

1964年的國旗事件使巴拿馬運(yùn)河成為一項(xiàng)神圣的國家使命，并迫使美國總統(tǒng)林登·約翰遜與基亞里的繼任者展開談判。盡管條約草案做出了一定讓步，但雙方國內(nèi)均極力反對(duì)，因此條約從未提交議會(huì)批準(zhǔn)。至今，在抗議活動(dòng)中喪生的巴拿馬人仍在每年的愛國紀(jì)念日被悼念。

1964年1月9日，巴拿馬學(xué)生試圖在位于運(yùn)河區(qū)的巴爾博亞高中（BalboaHighSchool）升起巴拿馬國旗，遭遇美國學(xué)生阻攔，引發(fā)對(duì)峙?？棺h迅速升級(jí)為全國騷亂。圖源：WikimediaCommons

四年后，第三次推翻阿里亞斯的政變使巴拿馬國民警衛(wèi)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人奧馬爾·托里霍斯（OmarTorrijos）上臺(tái)。他迅速擱置了與美國未完成的條約草案，并將運(yùn)河本身變成了一個(gè)政治平臺(tái)。在聯(lián)合國，托里霍斯在全球反殖民化浪潮中公開指責(zé)了尼克松政府；他還利用該地區(qū)的不滿情緒向美國施壓。

托里霍斯的戰(zhàn)略——以及日益增長的國際影響力——為1977年的《托里霍斯-卡特條約》（Torrijos-CarterTreaties）鋪平了道路，該條約最終結(jié)束了美國對(duì)運(yùn)河區(qū)的占領(lǐng)。雖然美國保留了保衛(wèi)運(yùn)河免受外部威脅的永久職責(zé)，但該條約禁止美國在1999年之后在巴拿馬設(shè)立軍事基地。

但這些條約并未終結(jié)巴拿馬與美國的紛爭。1989年，在與托里霍斯的繼任者、獨(dú)裁者曼努埃爾·諾列加（ManuelNoriega）的對(duì)峙中，時(shí)任總統(tǒng)喬治·H·W·布什發(fā)動(dòng)了全面入侵行動(dòng)，試圖逮捕諾列加。美軍在運(yùn)河區(qū)的駐扎為此次行動(dòng)提供了便利。

美國將入侵描繪成一場低成本的勝利，成功逮捕諾列加，也為巴拿馬帶來了民主。很少有巴拿馬人為他的倒臺(tái)而惋惜。美軍聲稱的人員傷亡極少，這仍引發(fā)激烈爭議，當(dāng)?shù)厝酥赋?，巴拿馬城最貧困的社區(qū)遭到了大面積破壞。

當(dāng)時(shí)，許多巴拿馬人擔(dān)心布什的戰(zhàn)爭不過是阻撓運(yùn)河移交、維持軍事存在的借口。盡管這并未發(fā)生，但“拒絕美軍駐扎”的立場自此在巴拿馬政界幾乎成為政治禁忌。

如今，美國的高壓策略有可能最終導(dǎo)致美國利益遭到反彈。短期來看，特朗普削弱了總特穆利諾——憑借其右翼立場和親商的資歷，穆利諾本可以成為美國的關(guān)鍵盟友。但根據(jù)6月份進(jìn)行的民意調(diào)查，穆利諾現(xiàn)在面臨著近四分之三巴拿馬民眾的反對(duì)。

相反，美國的策略反而助長了穆利諾的對(duì)手。其中最突出的是托里霍斯的兒子、前總統(tǒng)馬丁·托里霍斯，他的美國簽證最近被特朗普政府取消。馬丁·托里霍斯主張與中國走得更近，以減少巴拿馬對(duì)美國的依賴。

更直接的是，美國的壓力增強(qiáng)了民族主義公民社會(huì)的力量，迫使巴拿馬人再次走上街頭。在抗議活動(dòng)日益高漲的背景下，穆利諾需要證明自己有能力抵制美國的條件——這是基亞里在1964年學(xué)到的，亦如托里霍斯直觀理解的那樣。

如果美國想要對(duì)巴拿馬運(yùn)河維持持久的影響力，就不能疏遠(yuǎn)巴拿馬公眾。自2017年巴拿馬與臺(tái)灣斷交以來，中國展現(xiàn)了美國所沒有的穩(wěn)健務(wù)實(shí)的參與態(tài)度。無視公眾情感只會(huì)增強(qiáng)中國的影響力。

特朗普的強(qiáng)硬言辭讓中國看起來更像一個(gè)可靠的伙伴。中國正在通過貿(mào)易和投資推進(jìn)其在巴拿馬的利益，而不是最后通牒和武力威脅。拉美地區(qū)的其他國家也在觀望。羞辱巴拿馬總統(tǒng)或許能讓美國贏得一場戰(zhàn)斗，但卻有可能輸?shù)舾鼜V泛的戰(zhàn)略影響力。

文章原標(biāo)題：《一個(gè)人，一個(gè)計(jì)劃，以及美國在巴拿馬漫長的強(qiáng)硬外交史》（AMan,aPlan,andaLongHistoryofOverplayedHands），內(nèi)容有所刪減。

編譯：張怡然

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審閱｜劉深

終審｜劉金程

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