劉綠雅

原標(biāo)題：推動城市低效土地再開發(fā)

近日召開的中央政治局會議在部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)提出，要落實(shí)好中央城市工作會議精神，高質(zhì)量開展城市更新。要完成好這一任務(wù)，推動城市低效土地再開發(fā)十分緊迫、非常必要。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

一方面，過去幾十年，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1949年的11%提高至2024年的67%。按照國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%至70%是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間，隨著我國城鎮(zhèn)化率的提高，增速逐步放緩成為必然。

另一方面，土地作為重要的要素資源，為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?？偟膩砜?，建設(shè)用地的增加與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求總體適應(yīng)。不可否認(rèn)，城市“攤大餅”式的快速擴(kuò)張難以為繼，必須從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。2021年公布的第三次國土調(diào)查結(jié)果顯示，全國建設(shè)用地總量為6.13億畝，較10年前第二次國土調(diào)查時(shí)增加了1.28億畝，其中城鎮(zhèn)用地總規(guī)模達(dá)到1.55億畝。一些地方存在大量低效土地，盤活利用潛力較大。例如，一些城市的城中村和老舊廠區(qū)，普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題。有的城中村人居環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不足，有的產(chǎn)業(yè)用地容積率較低，投入和產(chǎn)出水平不高。

在這種情況下，推動城市低效土地再開發(fā)成為當(dāng)務(wù)之急。推動這項(xiàng)工作，相關(guān)政策措施陸續(xù)出臺。2023年，自然資源部在北京市等40多個(gè)城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。2024年11月，自然資源部明確因低效用地再開發(fā)需要收回的土地，可以納入地方政府專項(xiàng)債收回收購范圍。今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》也對此提出明確要求。同月，自然資源部低效用地再開發(fā)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，同時(shí)發(fā)布低效用地再開發(fā)試點(diǎn)第二批典型案例。

下一步，要繼續(xù)優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，允許按新規(guī)劃用途自行改造或聯(lián)合改造，在符合國土空間規(guī)劃的前提下，支持工商業(yè)原土地使用權(quán)人按照規(guī)劃用途實(shí)施低效用地再開發(fā)。支持低效商業(yè)服務(wù)用地轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)低效工業(yè)用地盤活，鼓勵(lì)探索低效工業(yè)用地市場化回購和退出路徑。有序推動集體低效用地整治入市。

同時(shí)，推動土地混合開發(fā)利用和用途合理轉(zhuǎn)換。在符合國土空間規(guī)劃前提下，推動工業(yè)、物流倉儲和研發(fā)用地轉(zhuǎn)換，以及商業(yè)服務(wù)用地內(nèi)部細(xì)分地類轉(zhuǎn)換。

與增量用地相比，城市低效土地再開發(fā)更為復(fù)雜和個(gè)性化，成本也更高。為此，要支持各地因地制宜創(chuàng)新探索，還要防止隱形變異，不能出現(xiàn)在工業(yè)、商業(yè)用地上建別墅、私家莊園等現(xiàn)象。

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