(原標題:這次,老指責中國"不講規(guī)則"的歐美"帶頭犯規(guī)")
以下文章來源于底線思維,作者揚之
底線思維.
觀察者網(wǎng)時評專欄
揚之
德國時政專欄作者
7月27日,特朗普在蘇格蘭的高爾夫球場成為一個重要歷史時刻的見證者:這位邊揮桿邊交易的美國總統(tǒng)與專程前來會商的歐盟委員會主席馮德萊恩,共同宣布歐美達成了關(guān)稅協(xié)議。
賓主握手言歡,特朗普笑得很燦爛,稱這個協(xié)議是“史上最大的交易”;馮德萊恩也笑容可掬,可這張笑臉卻難掩歐洲不得不咽下的苦澀現(xiàn)實。
沒有永恒的朋友或敵人,只有永恒的利益計算。
當馮德萊恩稱這份協(xié)議是“最佳結(jié)果”時,塔西佗的歷史洞見仿佛在耳邊回響:“他們制造荒涼,卻稱之為和平。”
7月27日,美國總統(tǒng)特朗普與歐盟委員會主席馮德萊恩在蘇格蘭進行一小時的會談后,宣布達成歐美貿(mào)易協(xié)議框架。
歐美帶頭犯規(guī)
歐美關(guān)稅戰(zhàn)并非“從天而降”:特朗普處心積慮,歐盟理論上應(yīng)該早有準備??墒?,這份由專家們“籌謀”已久的協(xié)議卻出現(xiàn)了“明顯而低級的錯誤”。
它違背了由西方國家自己建立起來的機構(gòu)——世界貿(mào)易組織(WTO)——所制定的“基于規(guī)則的秩序”。對,這個說辭一直以來是西方指責中國時的“口頭禪”,但歐美這次自己“違約犯規(guī)”了。
具體表現(xiàn)在以下方面:
1)最惠國待遇原則被破壞
WTO要求成員國對所有其他成員國實行相同的關(guān)稅待遇,自由貿(mào)易協(xié)定或關(guān)稅同盟內(nèi)部規(guī)定除外。而歐美達成的這份協(xié)議中,雙方互征的關(guān)稅不對等。譬如,美國汽車進口到歐盟,將免除目前征收的10%關(guān)稅,變成零關(guān)稅;而美國卻對歐盟出口商品普遍征收15%的關(guān)稅,其中包括汽車、半導體、藥品等多個領(lǐng)域,更不用說鋼鐵和鋁材還維持50%的高關(guān)稅。
2)單邊提高關(guān)稅,未經(jīng)過WTO程序
美國在此協(xié)議中提高對歐盟商品的關(guān)稅,違反了WTO關(guān)于征收關(guān)稅需符合程序和正當性的規(guī)定,譬如,爭端各方須根據(jù)WTO爭端解決機制來協(xié)商和裁定,而非單方面加征。
3)關(guān)稅優(yōu)惠未互惠
WTO規(guī)則中,“自由貿(mào)易協(xié)定”和“關(guān)稅聯(lián)盟”內(nèi)部允許關(guān)稅優(yōu)惠,但這些優(yōu)惠必須是相互的,即雙方都要有相似的減免措施。可歐美的這份協(xié)議中,歐盟對美國商品放寬關(guān)稅,而美國對歐盟卻采取高額關(guān)稅,違背“互惠原則”。
4)影響多邊貿(mào)易體系穩(wěn)定
該協(xié)議的達成,是對強權(quán)“妥協(xié)”、而非基于規(guī)則的協(xié)商結(jié)果,因此,它破壞了國際多邊貿(mào)易體系的穩(wěn)定和公正。
既然如此,那問題就來了:
這個由各方專家謀劃已久的協(xié)議,為何會出現(xiàn)如此“淺顯低級”的錯誤呢?如果單邊提高關(guān)稅違反WTO的程序原則,那特朗普為何能用簡單粗暴的方式在全球掀起征稅浪潮呢?
關(guān)稅問題并非只是關(guān)稅問題
從表面上看,上述錯誤太低級太明顯,但特朗普之所以能挑戰(zhàn)“基于規(guī)則的秩序”,因為關(guān)稅問題不只是關(guān)稅問題。
首先,和其他雙邊和多邊關(guān)稅協(xié)議一樣,歐美商談的這個結(jié)果也是現(xiàn)實政治博弈和力量對比產(chǎn)生的妥協(xié)產(chǎn)物,而非嚴格基于貿(mào)易規(guī)則的結(jié)果。美國憑借強大的談判地位和威脅手段,迫使歐盟接受不對等的關(guān)稅安排。
歐盟的“軟肋”其實并不在于它的經(jīng)濟實力和體量,而是在安全政策、貿(mào)易市場和高端技術(shù)等方面對美國的高度依賴。所以,為了避免貿(mào)易戰(zhàn)升級以及考慮地緣政治和跨大西洋安全等因素,歐盟不得不吞下苦果。這等于是未抵抗就繳械,接受了這一恥辱的“城下之盟”。
其次,協(xié)議涉及眾多利益主體和敏感領(lǐng)域,歐盟自身成員國之間對談判策略和目標也并不完全一致。這點從各國對協(xié)議的反應(yīng)就能看出來:法國意見最大,德國有苦難言,意大利拍手歡迎,匈牙利認為馮德萊恩被特朗普當作了“早餐”。
這反應(yīng)的其實是歐盟的老問題:在這個主權(quán)國家的大雜院里,成員國往往見利忘義,習慣索取,不愿付出。
在與美國的關(guān)稅和貿(mào)易博弈中,歐盟委員會出面談判雖然符合章程,但實際上也成了成員國的擋箭牌。當然,這樣做宜于自衛(wèi),體量大畢竟可以免遭特朗普這條大白鯊的吞噬。問題是,27個成員國眾口難調(diào),歐盟委員會在先期的協(xié)調(diào)中就已經(jīng)被搞得精疲力盡了。既要兼顧內(nèi)部各方的利益,又要面對強悍的談判對手,在這種情勢下達成的結(jié)果只能是“體量大,份量輕”。
此外,時間壓力和美國“不行就單邊加稅”的強硬姿態(tài),使歐盟的談判空間被大大壓縮。專家團隊雖然意識到規(guī)則風險,但在現(xiàn)實壓力下只能做出權(quán)衡和妥協(xié)。
再者,WTO規(guī)則雖明確要求落實“最惠國待遇”,但現(xiàn)實中卻存在不少例外情形和復雜框架,譬如,“自由貿(mào)易協(xié)定”、“關(guān)稅同盟”、“發(fā)展中國家優(yōu)惠”等。在這些框架內(nèi),內(nèi)部和外部的關(guān)稅可以不同,因此,全球多邊貿(mào)易體系的現(xiàn)狀是,“灰色地帶”增多,摻水和變通渠道變寬,遵守規(guī)則的壓力自然也就減弱了。加上主要經(jīng)濟體傾向用“權(quán)力政治”來解決貿(mào)易糾紛,所以導致規(guī)則被不斷“靈活”解釋或打破。
還有,參與制定協(xié)議的專家和決策者要么低估了違反WTO規(guī)則帶來的長期風險,要么優(yōu)先考慮避免貿(mào)易戰(zhàn)來化解當下的經(jīng)濟和政治危機。受權(quán)力博弈和短期利益的驅(qū)動,為換取政治上的“勝利”,規(guī)則的嚴謹性就這樣成了犧牲品。
最后,多邊規(guī)則的執(zhí)行有賴于爭端解決機制的暢通和法律程序的嚴謹,但實際情況卻不理想:爭端解決程序復雜,耗時冗長,導致這些機制漸漸失去權(quán)威性。爭端方更愿意通過雙邊協(xié)議繞道而行,利用機制存在的漏洞和空子,創(chuàng)造模糊空間和灰色地帶。既然這類捷徑好走,決策者自然不再重視規(guī)則。
由此可見,出現(xiàn)這樣“低級簡單”的錯誤,并非因為專家水平低,而是國際政治經(jīng)濟環(huán)境太復雜和多重因素交織在一起的結(jié)果。它同時也體現(xiàn)了當下國際貿(mào)易規(guī)則的脆弱性和全球多邊貿(mào)易秩序面臨的多重挑戰(zhàn)。
歐盟從美國進口的能源需要大幅增加
特朗普能如此興風作浪而未受到即時制裁,并不意味其征稅行為合法或符合WTO的規(guī)定,但他屢屢犯規(guī)卻能越戰(zhàn)越勇,為何?
以“美國鋼鋁案”為例:2018年3月,也就是特朗普的第一任期內(nèi),美方依據(jù)《貿(mào)易擴展法》(TradeExpansionActof1962)第232條,以國家安全為由,對進口鋼鐵征收25%關(guān)稅,引發(fā)歐盟、中國、墨西哥等多個貿(mào)易伙伴的不滿,并啟動了WTO爭端解決程序(DSB)。專家組審理了數(shù)年,期間由于審理機構(gòu)人員短缺而導致裁決延遲,直到2022年12月才有最終結(jié)果,判決美國的鋼鋁關(guān)稅違規(guī)。
在爭端解決的四年間,美國的25%關(guān)稅照征不誤。被裁定違規(guī)后,美方與勝訴方達成一定程度的關(guān)稅調(diào)整,但未完全撤銷該關(guān)稅。若美方不完全履約,投訴方可申請進行貿(mào)易報復的授權(quán),但此程序復雜且敏感,一般很難迅速見效。
只有當爭端解決機構(gòu)最終判定相關(guān)關(guān)稅措施違規(guī)并在爭端解決機構(gòu)批準后,違規(guī)方才有義務(wù)撤銷關(guān)稅。即使如此,實際執(zhí)行也需要遵守一定程序和期限。這導致征稅方可以在爭端裁定前或裁定執(zhí)行前繼續(xù)實施其單邊征稅措施。
此外,無論是仲裁還是執(zhí)行均有賴于成員國的配合,如果某方不合作,實施制裁和糾正則相當困難。
由此可見,WTO雖然有爭端解決機制,成員國也被允許就貿(mào)易爭端提起申訴和請求仲裁,但耗時太久。譬如,咨詢磋商階段需要約60天;磋商失敗后成立專家組需要45天;專家組進行調(diào)查并提交報告通常需要6個月;任何一方若不滿意均可上訴,走完程序理論上需要90天;結(jié)論報告提交后等待裁決還需要時間。這么一趟走下來,少則一年,多則數(shù)年。
而且,即便通過WTO來解決爭端,最終結(jié)果也可能是兩敗俱傷。以美歐航空補貼(波音與空客)的案子為例:
2004年小布什任職期間,美國首先向WTO起訴歐盟,指控歐盟及其成員國通過各種形式對空客公司提供非法補貼,如“啟動援助”、歐洲投資銀行提供的貸款支持、債務(wù)減免以及研發(fā)和設(shè)計方面的補貼等名目。歐盟隨后于2005年進行反制(當時的歐盟貌似還有點“血性”),也提出訴訟,指控美國聯(lián)邦和州級政府通過稅收減免、優(yōu)惠融資、科研支持等措施非法補貼波音。雙方均認為對方違反了WTO的補貼協(xié)定,且對本國產(chǎn)業(yè)造成損害,爭端由此開始。
波音747與空客A380飛機合照。
世貿(mào)組織的專家組在多年調(diào)查中多次裁決美歐雙方均存在某些非法補貼行為。直到2019年,WTO才最終授權(quán)美國對歐盟輸美商品加征約75億美元關(guān)稅作為報復,隨后歐盟也獲權(quán)對美國輸歐商品加征約40億美元關(guān)稅。雙方開始相互加征關(guān)稅,導致貿(mào)易摩擦升級,影響雙方經(jīng)濟及全球貿(mào)易環(huán)境。
在這漫長的15年間,美國總統(tǒng)換了又換,先后經(jīng)歷了小布什、奧巴馬和特朗普。
拜登政府上臺后,美歐雙方通過談判,于2023年達成協(xié)議,同意暫緩執(zhí)行相關(guān)報復性關(guān)稅,為期五年。雙方成立工作組,力求在五年內(nèi)通過協(xié)商規(guī)范和明確為大型民用飛機制造商提供資金支持的原則和標準。該協(xié)議被視為緩解雙方緊張貿(mào)易關(guān)系的重要步驟,但核心分歧(如補貼形式和金額)至今仍未完全得到解決。
這個案例再次證明,絕大多數(shù)國家都耗不起這么漫長的仲裁過程。
近年來,全球貿(mào)易體系面對保護主義上升和大國博弈加劇,WTO的威望和執(zhí)行力度明顯減弱,導致部分成員國越來越質(zhì)疑多邊體系的效率和權(quán)威,更傾向通過單邊行動來實現(xiàn)談判目標。
美國則利用其在全球的經(jīng)濟政治影響力,加大力度打“擦邊球”,在規(guī)則邊緣操作。其他成員國即便有異議也無力立即挑戰(zhàn)它的實力。為了維護多邊體系穩(wěn)定,它們不得不采取較為謹慎的應(yīng)對策略。由此可見,國際貿(mào)易實際操作中,規(guī)則秩序和政治力量并存,強國通過貿(mào)易政策施加壓力,而弱國無力馬上糾正。
這次歐美關(guān)稅戰(zhàn)中,歐盟事先虛張聲勢,揚言“已做好談不成就打”的準備,要對價值930億歐元的美國商品進行反制性征稅,但實際上,它在談判之前已知自己無力也無意招架;特朗普也掌握這方面的信息,清楚歐盟承受不起貿(mào)易戰(zhàn)的后果,所以他勢在必奪,根本沒把對方放在眼里。
從某種程度上說,這次不是特朗普請馮德萊恩入甕,而是她自己早做好了入甕的準備。
截至2025年5月,美國從歐盟進口了價值3034億美元的商品,而出口商品價值為1660億美元,由此產(chǎn)生了1370億美元的貿(mào)易逆差。圖自半島電視臺
還有,美國強征關(guān)稅依據(jù)諸如《貿(mào)易擴展法》第232條(以國家安全為由)和301條款(針對不公平貿(mào)易行為)等國內(nèi)法律,美國憲法賦予總統(tǒng)繞過WTO單方加征關(guān)稅的權(quán)力,這無疑增加了WTO按規(guī)定干預的難度,而WTO流程緩慢也給美方到處揮舞關(guān)稅大棒提供了“口實”。
說白了,明知美方犯規(guī),但也難以在短期內(nèi)讓其受到全面而真正的司法制裁。
為何說這份協(xié)議是歐盟的“無能證明”
前面提到歐盟“色厲內(nèi)荏”,這倒不是因為它無牌可打,而是犯了思維和戰(zhàn)略錯誤,未能及時調(diào)整策略,采取聯(lián)弱抗強的“合縱”措施來對抗特朗普的霸道行徑。
有人曾寄希望歐盟在關(guān)稅戰(zhàn)中和中國聯(lián)手,但這很不現(xiàn)實,因為歐洲一直被意識形態(tài)捆綁,并對華盛頓始終存有僥幸心理,認為同屬價值和安全共同體的“山姆大叔”不至于真的對親侄子大打出手,毫不留情。
眾所周知,特朗普玩的是“一人戰(zhàn)眾人”的把戲,覺得自己是世界之王,可以為所欲為。歐盟本可以把這個局面變成“眾人斗一人”,可惜,布魯塞爾不僅拒絕與中方相向而行,而且也沒有早早與加拿大、墨西哥、巴西、韓國等其他經(jīng)濟體就共同應(yīng)對美國達成共識。不然,美國超過60%的出口會受到這個“抗美聯(lián)盟”的有效反制,至少可以讓力量對比更加平衡。
這就是馮德萊恩一眾所犯的根本性戰(zhàn)略錯誤。
泱泱歐盟,就因為凝聚力弱、患得患失和朝中無人,才讓特朗普能如此“如入無人之境”般地玩起“分而治之”的把戲。
馮德萊恩認為,面對特朗普這樣的“交易大師”,只要能把關(guān)稅壓至15%就算成功。所以,她對這次的談判結(jié)果感到“欣慰”,相當釋然。實際上,歐盟這次幾乎可以說是“全線潰敗”,有媒體干脆將協(xié)議稱為“投降書”。
理由如下:
1.歐盟接受了美國對其大部分出口商品征收15%的關(guān)稅。這個結(jié)果雖然比美方此前威脅的30%低了一半,但無論如何也比特朗普執(zhí)政前大約1%的標準關(guān)稅高了許多。而且,長久來看,15%的新關(guān)稅負擔其實是相當重的,尤其會給德國的經(jīng)濟造成很大的壓力。根據(jù)初步測算,這份協(xié)議將使德國經(jīng)濟增速減少0.15個百分點,相當于減少65億歐元。
2.歐盟雖然取消了許多對美國進口商品的關(guān)稅,但作為交換,美方的讓步并不對等:美國仍然對鋼鐵和鋁材保持約50%的高關(guān)稅;以前對歐盟汽車只征收2.5%關(guān)稅,根據(jù)新協(xié)議則增至15%,而歐盟對美國汽車征收的關(guān)稅將從原先的10%降為零。
3.歐盟還承諾未來大規(guī)模采購價值7500億美元的美國能源產(chǎn)品(包括液化天然氣、石油和核燃料),并將在美國投資6000億美元,還要采購更多的美國軍火。雖然這些只是并無約束力的“投資承諾”,因為投資只能靠私營企業(yè)自行決定,但這一被視為政治妥協(xié)的決定最終還是會帶來經(jīng)濟傷面的,眾所周知,美國的能源產(chǎn)品并不便宜。還有軍火,最終會有誰來買單?
4.許多觀察家和專家批評這份協(xié)議是一個“軟弱的妥協(xié)”,甚至是“綏靖政策”:雖然暫時避免了貿(mào)易戰(zhàn)的爆發(fā)和升級,但長期來看,歐盟接受了不對等的貿(mào)易條件,不僅削弱了自身的地位,也損害了多邊貿(mào)易體系。
5.該協(xié)議在歐盟內(nèi)部引起爭議,本來就不團結(jié)的聯(lián)盟或許將更加飄搖不定。德國總理默茨雖然稱贊協(xié)議避免了更大的損害,但對該結(jié)果給部分產(chǎn)業(yè),尤其是給汽車行業(yè)帶來的沉重負擔表示強烈不滿和擔憂。
總體來說,人們認為歐盟在這場關(guān)稅爭端中失敗了,因為它未能達成一個平衡、符合規(guī)則且經(jīng)濟上可行的妥協(xié)。相反,這份協(xié)議展現(xiàn)出明顯的權(quán)力不平等,使歐盟處于劣勢地位,給人留下“政治讓步優(yōu)先于公平貿(mào)易”的印象。
圖為美國國旗和歐盟旗幟。
結(jié)語
歐美關(guān)稅協(xié)議不僅對歐盟非常不利,也會對全球貿(mào)易產(chǎn)生廣泛影響。
德國基爾世界經(jīng)濟研究所(IfW)和慕尼黑的IFO研究所預計,美國對歐盟大多數(shù)出口實施統(tǒng)一的15%關(guān)稅,將抑制德國及歐盟的經(jīng)濟增長。德國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)預計下降約0.15%至0.2%,相當于65億至86億歐元的經(jīng)濟損失。歐盟的GDP預計減少約0.1%,這主要會影響出口導向的產(chǎn)業(yè),削弱歐洲商品的競爭力。
歐美協(xié)議讓非對稱關(guān)稅大行其道,這有可能成為其他國家未來任意加征關(guān)稅的借口,從而引發(fā)更多貿(mào)易爭端與全球貿(mào)易壁壘、削弱以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系。
該協(xié)議雖暫時避免了歐盟與美國之間的貿(mào)易戰(zhàn),但長期來看會削弱歐盟的地位,加重全球貿(mào)易的負擔。同時,該協(xié)議也會在歐盟內(nèi)部制造分歧,影響該聯(lián)盟對美國的制衡作用。
此外,歐美關(guān)稅協(xié)議也可能波及目前正在瑞典舉行的中美第三輪貿(mào)易談判。
譬如,特朗普這次如愿以償,與歐盟達成了有利于自己的協(xié)議,這可能會增強美方與中國談判中的信心,并采取趨強的立場。還有,歐美關(guān)稅協(xié)議以及美國和其他國家達成的協(xié)議,均有可能改變未來國際貿(mào)易的結(jié)構(gòu),形成對中方不利的局面。最后,貿(mào)易也是政治,特朗普打壓中國的終極目標不會改變,歐美的談判結(jié)果對未來中美關(guān)系會產(chǎn)生何種政治輻射?目前還不好說。
其實,貿(mào)易的本質(zhì)從來不只是商品的交換,更是權(quán)力的博弈。
兩千多年前,修昔底德在《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史》中曾寫下那句永恒的警示:“強者行其所能為,弱者忍其所必受”。今日聽來,此話依然振聾發(fā)聵。當實力懸殊的雙方坐上談判桌,所謂的“協(xié)議”往往只是強權(quán)意志的溫柔包裝。
黑格爾曾言,歷史留給我們的唯一教訓,就是人類從不吸取教訓。從歐美關(guān)稅協(xié)議的結(jié)果來看,世界離“貿(mào)易的紐帶終將消弭戰(zhàn)爭的陰影”這個目標似乎愈發(fā)遙遠了。
或許,歐洲需要的不是又一次的戰(zhàn)術(shù)性讓步,而是馬基雅維利式的清醒:唯有當妥協(xié)成為積蓄力量的策略,而非慣性的茍活方式,才能在未來真正的“大博弈”中贏得尊嚴。畢竟,歷史從不同情弱者,它只銘記那些在絕境中仍敢重塑規(guī)則的人。
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