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作者吳松泉

隨著機動車保有量的迅速增長，城市交通擁堵和大氣污染問題日益惡化，有關(guān)大城市相繼出臺汽車限購限行政策，目前仍然實施限購政策的城市有北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州等6個城市。北京自2011年1月開始對小客車實施數(shù)量調(diào)控（搖號上牌）和限行措施；上海1994年開始實施車牌拍賣制度；廣州于2012年7月、深圳于2014年12月、天津于2013年12月16日、杭州于2014年3月起實行小客車增量配額指標管理（搖號和競價）。

多年實施限購限行政策，對這些城市延緩汽車保有量增長速度，緩解交通擁堵、保護大氣環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，同時也給這些城市加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（尤其是軌道交通）、優(yōu)化城市空間布局、提高交通管理水平等提供了時間和空間。為此，貴陽市、海南省等相繼取消了限購，6個仍然限購的城市也在不斷放松限購的力度，如增加燃油車購車指標、新能源汽車不限購（北京除外，上海僅BEV不限購）等。上述六城市仍然實施大規(guī)模汽車限行政策（針對外地牌照車，其中4個城市還限制本地號牌車輛）。

在當(dāng)前經(jīng)濟形勢和汽車市場形勢發(fā)生重大變化、交通和環(huán)境治理取得突破性進展、汽車消費財稅激勵政策面臨階段性調(diào)整（如以舊換新、新能源汽車購置稅等年底將調(diào)整）的情況下，筆者認為，全面、徹底取消汽車限購和大規(guī)模限行政策必要性已經(jīng)非常突出，建議由國家層面統(tǒng)一出臺政策，要求各限購城市盡快全面取消汽車限購（如2026年1月前），在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究制定更科學(xué)、更合理的綜合性替代措施，實現(xiàn)由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。

一、從城市交通、環(huán)境承載能力和潛力看

主要城市交通和環(huán)境承載能力已經(jīng)大幅提升，新能源汽車正逐步占據(jù)市場主流，國內(nèi)外城市在治理擁堵方面進行了積極有效探索，實施汽車限購的必要性正顯著降低并逐漸失去合理性。

治理大氣污染方面，通過統(tǒng)籌開展‘車-油-路-企’行動、大力普及和推廣新能源汽車，城市汽車尾氣污染治理成效非常顯著，大氣環(huán)境已經(jīng)大幅好轉(zhuǎn)，社會關(guān)注度也已大幅降低。

治理交通擁堵方面，城市交通承載能力與交通設(shè)施供給、需求規(guī)模、運行特征及與城市空間結(jié)構(gòu)等緊密相關(guān)。限購汽車作為特定歷史階段的權(quán)宜之計，其必要性正隨技術(shù)進步與治理能力提升而消減。

首先，經(jīng)過長期持續(xù)努力，雖然汽車保有量大幅增長，但主要城市交通承載能力已經(jīng)大幅提升。一是實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，倡導(dǎo)綠色出行，如大規(guī)模修建地鐵（與2010年相比，5個城市的地鐵運營里程平均增長1.8倍，一個城市從0增長到500多公里）、優(yōu)化城市公交線路；二是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點是優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、打通斷頭路和拓寬道路、加強停車設(shè)施建設(shè)和管理；三是改善交通管理，重點是加強和改善交通流量調(diào)控和疏導(dǎo)，加強交通信息化與智能化建設(shè)；四是改善城市空間布局，主要是對居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)等功能區(qū)進行科學(xué)合理的劃分和布局。進入汽車社會后，我國大城市采取一系列綜合措施治堵，人口超過900萬的28座城市大部分交通擁堵情況并不嚴重。

其次，技術(shù)、交通、規(guī)劃三管齊下，正逐步實現(xiàn)深度賦能大城市治堵。技術(shù)上，智能交通系統(tǒng)通過實時監(jiān)測、動態(tài)信號調(diào)控等手段，精準化解擁堵；交通上，軌道交通網(wǎng)絡(luò)擴張、公交優(yōu)先策略深化，疊加共享出行模式創(chuàng)新，大幅降低私家車使用剛需；規(guī)劃上，職住平衡與混合用地開發(fā)縮短通勤距離，可以從源頭減少出行需求。

第三，國際經(jīng)驗提供了現(xiàn)成的、可以借鑒的解決思路。歐美日大城市的汽車保有量和普及率遠超我國大城市（千人汽車保有量：發(fā)達國家為500～800輛，中國為200～400輛）。國外城市的經(jīng)驗是轉(zhuǎn)向提升道路資源使用效率與引導(dǎo)綠色出行，核心邏輯是“疏堵結(jié)合、供需雙向調(diào)控”，可歸納為經(jīng)濟杠桿調(diào)控、公共交通優(yōu)先、空間資源優(yōu)化、智能技術(shù)賦能等四大策略。

二、從國際經(jīng)驗和國家治理要求看

簡單實施汽車限購，不符合中央“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求，也不符合國際上大城市治理擁堵和大氣污染的通常做法。

汽車的普及，必然會給城市帶來擁堵、安全、環(huán)保等問題。從主要國家情況來看，汽車產(chǎn)品準入都是中央政府事權(quán)，各國普遍通過不斷加嚴汽車安全節(jié)能環(huán)保標準和嚴格準入后監(jiān)管、加強車輛全生命周期管理來解決汽車普及帶來的外部性問題。汽車高度普及、且保有量主要是燃油車的歐美日等發(fā)達國家，機動車尾氣污染問題、交通擁堵問題基本上均得到較好的治理。

從發(fā)達國家和地區(qū)城市治理經(jīng)驗來看，除了新加坡、中國香港等城市型的特殊地區(qū)對汽車實施上牌限制（如新加坡?lián)碥囎C競拍、香港征收高登記稅），歐美日等國家沒有一個大城市限制汽車上牌數(shù)量，而主要實施優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局、完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和提升交通管理水平、發(fā)展軌道等公共交通、通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)使用（如設(shè)立低排放區(qū)、對車輛進入特定地區(qū)征收“擁堵費”、實施差異化的停車收費制度等）等措施，較好地解決了這個問題。

2013年黨的十八屆三中全會明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標。筆者理解，汽車作為對經(jīng)濟社會影響重大的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化當(dāng)然也包括對汽車產(chǎn)品管理、行業(yè)管理、汽車社會問題治理等的治理體系和能力的現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變”?！稊U大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》（中共中央、國務(wù)院印發(fā)）、《“十四五”擴大內(nèi)需戰(zhàn)略實施方案》（國家發(fā)展改革委發(fā)布）等多個文件再次重申了這一要求。筆者理解，這一轉(zhuǎn)變的具體含義是指從過去側(cè)重于對汽車購買環(huán)節(jié)的管理，如涉及購買的流通、登記（上牌）政策等，逐漸轉(zhuǎn)向更加注重對使用環(huán)節(jié)的管理。使用管理將更關(guān)注汽車在使用過程中的規(guī)范和效率，以經(jīng)濟手段為主加強使用端調(diào)控，引導(dǎo)安全、合理、高效使用汽車，實現(xiàn)消費活力與城市治理的平衡。我國大城市應(yīng)根據(jù)中央推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，參考發(fā)達國家大城市治理經(jīng)驗，結(jié)合我國國情和城市實際及汽車發(fā)展趨勢，研究實施更科學(xué)、更合理的治理措施。

三、從經(jīng)濟發(fā)展和中央擴內(nèi)需政策導(dǎo)向看

在當(dāng)前擴大內(nèi)需已經(jīng)成為經(jīng)濟工作的頭號任務(wù)的情況下，對汽車實施限購，已經(jīng)不符合當(dāng)前經(jīng)濟工作的要求，不符合中央關(guān)于做強國內(nèi)大循環(huán)和全方位擴大國內(nèi)需求的要求。

在當(dāng)前經(jīng)濟格局中，擴大內(nèi)需已然成為經(jīng)濟工作的頭號任務(wù)，其重要性不言而喻。內(nèi)需作為拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”之一，是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量。汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大、鏈條長、帶動力強，汽車商品占社會消費品零售總額比例10%左右，是拉動內(nèi)需的重要支柱。雖有多項財稅激勵政策加持，但2024年國內(nèi)汽車銷量（新車上牌數(shù)）尚未恢復(fù)到2017年歷史最高點（見表1），汽車擴內(nèi)需仍需加力。當(dāng)下部分城市實施的汽車限購政策，已與當(dāng)前經(jīng)濟工作的要求脫節(jié)，背離了中央關(guān)于做強國內(nèi)大循環(huán)和全方位擴大國內(nèi)需求的政策導(dǎo)向精神。

從傳統(tǒng)燃油車角度看，盡管新能源汽車發(fā)展勢頭迅猛，但燃油車在市場中仍占據(jù)高達50%的比例，且眾多消費者基于使用習(xí)慣、續(xù)航里程、配套設(shè)施等因素，更傾向于購買燃油車。部分城市對燃油車限購，直接切斷了大量潛在消費需求，加劇了燃油車上下游供應(yīng)商、經(jīng)銷商的困境，就業(yè)和經(jīng)濟增長動力隨之受損。

再看新能源汽車，作為汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要方向，其發(fā)展對于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推動綠色出行意義重大。但六個限購城市基本上都對本地購買者提出資格和條件要求，其中，中國經(jīng)濟總量最大的兩個城市——北京、上海對新能源汽車上牌量實施數(shù)量限制（上海限制PHEV），這無疑給新能源汽車市場的拓展套上了枷鎖，不利于新能源汽車在擴大內(nèi)需中發(fā)揮更大作用。

從限購城市本身來看，實施限購的這六個城市，基本上都是汽車產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的城市，汽車制造業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展舉足輕重，所生產(chǎn)的汽車賣全國、甚至賣全球，但本地卻對傳統(tǒng)燃油車購買、甚至新能源汽車購買實施限制。

根據(jù)筆者簡單測算，六個限購城市常住人口大約1.1億，汽車保有量2900多萬輛，平均千人汽車保有量大約270輛（比全國平均水平251輛僅高7.6%。有3個城市低于全國平均水平，1個城市大約300輛，2個城市分別是330、360輛左右）。如果按國內(nèi)汽車普及率最高的城市（千人汽車保有量400輛左右，表2）估算，六城市汽車保有量總和將超4300萬輛。可見，取消限購，可以大幅增加汽車銷量。

一方面，國家財政投入巨資搞以舊換新，以擴大汽車消費和拉動經(jīng)濟增長，另一方面，部分地方卻仍對汽車消費實施限制措施。顯然，鼓勵汽車消費，應(yīng)該首先清理各種不合理的限制措施，打通卡點堵點，通過改革的方式擴消費更長久，也更持續(xù)。

全方位擴大國內(nèi)需求，核心在于打破束縛消費的條條框框，營造寬松、公平、有序的消費環(huán)境，讓消費者敢消費、愿消費、能消費。汽車限購限行政策，與這一要求格格不入。它不僅影響了汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，導(dǎo)致了區(qū)域間流動性受限，更阻礙了內(nèi)需的有效釋放，對整體經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響。

四、從法律依據(jù)和中央改革要求看

對汽車實施限購，在法律依據(jù)上一直有爭議；同時，意味著對消費者買車、用車的強制干預(yù)，也不符合二十屆三中全會關(guān)于“深入推進依法行政”“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境”要求。

在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，汽車作為重要的消費品和出行工具，深刻影響著人們的生活與經(jīng)濟運行。治理交通擁堵和大氣污染本來需要久久為功，對汽車實施限購，被批評為懶政的同時，在法律依據(jù)上也長期飽受爭議，且與當(dāng)下營造公平、活力市場環(huán)境的要求背道而馳，亟待重新審視與調(diào)整。

從法律依據(jù)層面審視，汽車限購政策的法律依據(jù)不足，存在爭議。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，任何政策的出臺都應(yīng)有堅實的法律根基。多個城市出臺汽車限購政策時，業(yè)內(nèi)曾進行過廣泛討論，認為并沒有明確且具有充分權(quán)威性的上位法依據(jù)。各地在政策出臺時，大多是依據(jù)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，這些規(guī)范性文件的效力層級有限，且在不同地區(qū)存在差異。這種法律依據(jù)的模糊性，不僅讓消費者在面對政策時感到困惑，也損害政府的公信力和法律的嚴肅性。2018年修訂的《大氣污染防治法》第五十條規(guī)定“國家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例?！钡话阏J為，該條款并未直接授權(quán)地方政府采取限制政策來控制燃油機動車保有量。

進一步看，限購限行政策實質(zhì)上是對消費者買車、用車的強制干預(yù)。限購政策導(dǎo)致先到先得，對于后來者明顯不公平。在買車環(huán)節(jié)，限購政策直接限制了消費者的購買資格，無論消費者是否有足夠的經(jīng)濟實力和購車需求，都可能因限購而無法實現(xiàn)購車愿望。而且，在燃油車與新能源汽車的選擇上，限購城市雖對新能源汽車有政策傾斜，但限購的總體框架依然束縛著消費者的自主決策。在用車環(huán)節(jié)，消費者購買汽車是為了滿足出行需求，提高生活品質(zhì)，但限行政策卻讓他們在特定時間段或區(qū)域無法正常使用自己的車輛，這無疑違背了消費者購買汽車的初衷。

二十屆三中全會明確提出要“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境”“推動市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標準聯(lián)通”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》提出，“破除地方保護和市場分割，建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場，破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本?！?/p>

公平的市場環(huán)境要求市場主體在平等的規(guī)則下開展競爭和交易，消費者的合法權(quán)益應(yīng)得到充分保障。所以，破除汽車限購政策，也是順應(yīng)法治建設(shè)要求、契合市場發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

附：中央政府層面關(guān)于放寬或取消汽車限購的部分文件

2025年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《提振消費專項行動方案》：各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實際，及時清理對消費的不合理限制，不得搞“一刀切”和層層加碼。推動汽車等消費由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變，分年限保障“久搖不中”無車家庭購車需求。

2023年7月，國家發(fā)展改革委、工信部、公安部等13部門印發(fā)《關(guān)于促進汽車消費的若干措施》的通知：優(yōu)化汽車限購管理政策。鼓勵限購地區(qū)盡早下達全年購車指標，實施城區(qū)、郊區(qū)指標差異化政策，因地制宜增加年度購車指標投放。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022～2035年）》：釋放出行消費潛力。優(yōu)化城市交通網(wǎng)絡(luò)布局，大力發(fā)展智慧交通。推動汽車消費由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。推進汽車電動化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化，加強停車場、充電樁、換電站、加氫站等配套設(shè)施建設(shè)。

2022年12月，國家發(fā)展改革委《“十四五”擴大內(nèi)需戰(zhàn)略實施方案》：推動汽車消費由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變，鼓勵限購地區(qū)探索差異化通行管理等替代限購措施。

2020年2月，國家發(fā)展改革委等23部門《關(guān)于促進消費擴容提質(zhì)加快形成強大國內(nèi)市場的實施意見》：促進汽車限購向引導(dǎo)使用政策轉(zhuǎn)變，鼓勵汽車限購地區(qū)適當(dāng)增加汽車號牌限額。

2019年6月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等三部門關(guān)于印發(fā)《推動重點消費品更新升級暢通資源循環(huán)利用實施方案（2019～2020年）》的通知：堅決破除乘用車消費障礙。嚴禁各地出臺新的汽車限購規(guī)定，已實施汽車限購的地方政府應(yīng)根據(jù)城市交通擁堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制購買轉(zhuǎn)向引導(dǎo)使用，結(jié)合路段擁堵情況合理設(shè)置擁堵區(qū)域，研究探索擁堵區(qū)域內(nèi)外車輛分類使用政策，原則上對擁堵區(qū)域外不予限購。

2009年2月，國務(wù)院《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》：各地區(qū)、各部門要認真清理取消現(xiàn)行限制汽車購置的不合理規(guī)定，包括牌照注冊數(shù)量、車型限制、各種區(qū)域市場保護措施、各類行政事業(yè)性收費、外地汽車進城收費，以及其他直接或間接影響汽車購置的措施，并于2009年3月底前將清理情況報國家發(fā)展改革委。對確需繼續(xù)保留的限購規(guī)定，自2009年4月1日至12月31日應(yīng)暫停執(zhí)行，不能暫停執(zhí)行的，應(yīng)于2009年3月10日之前報國務(wù)院批準。

（作者吳松泉，教授級高級工程師，長期研究汽車產(chǎn)業(yè)和政策，現(xiàn)就職于中汽中心中國汽車戰(zhàn)略與政策研究中心）

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