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抓住改革窗口期：以民生撬消費(fèi)、以治理破內(nèi)卷
——對(duì)7月政治局會(huì)議的解讀
來(lái)源明察宏觀
文財(cái)信研究院宏觀團(tuán)隊(duì) 伍超明胡文艷李沫段雨佳
事件：2025年7月30日中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作。針對(duì)會(huì)議精神，我們有六點(diǎn)理解：
正文
一、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)：展現(xiàn)強(qiáng)大活力和韌性，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中用活發(fā)展優(yōu)勢(shì)
對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，會(huì)議認(rèn)為“我國(guó)經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)強(qiáng)大活力和韌性”，具體表現(xiàn)在“主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表現(xiàn)良好，新質(zhì)生產(chǎn)力積極發(fā)展，改革開放不斷深化，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)有力有效防范化解，民生兜底保障進(jìn)一步加強(qiáng)”。與今年4月25日政治局會(huì)議“我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還需要進(jìn)一步穩(wěn)固，外部沖擊影響加大”的判斷相比，明顯樂觀了不少。
判斷轉(zhuǎn)變的背后，一是有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐，如一、二季度GDP分別增長(zhǎng)5.4%、5.2%，上半年累計(jì)增速達(dá)5.3%，超過(guò)全年5%的增速目標(biāo)不少，同時(shí)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加速，“高質(zhì)量發(fā)展取得新成效”；二是經(jīng)受住了美國(guó)發(fā)動(dòng)的前所未有關(guān)稅戰(zhàn)的沖擊，上半年出口累計(jì)增長(zhǎng)7.2%，貨物和服務(wù)凈出口拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.7個(gè)百分點(diǎn)，近期關(guān)稅問(wèn)題有所緩解，如5月份以來(lái)取得了中美日內(nèi)瓦經(jīng)貿(mào)會(huì)談共識(shí)和倫敦框架，有利于預(yù)期的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，本次會(huì)議提出“要正確把握形勢(shì)，增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，用好發(fā)展機(jī)遇、潛力和優(yōu)勢(shì)”，與4月25日政治局會(huì)議“強(qiáng)化底線思維，充分備足預(yù)案”比較，在強(qiáng)調(diào)底線思維的同時(shí)，本次會(huì)議提出要“用好發(fā)展機(jī)遇、潛力和優(yōu)勢(shì)”，反映在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí)更顯自信、穩(wěn)重，在變局中充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、用好發(fā)展機(jī)會(huì)。
二、應(yīng)對(duì)思路：抓住改革窗口期，有力促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)
如何做好下半年工作，會(huì)議提出“保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，增強(qiáng)靈活性預(yù)見性，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期，有力促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”，在7月23日黨外人士座談會(huì)上還提出要“有力提振消費(fèi)、破除‘內(nèi)卷’，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”。兩次會(huì)議均提到了要促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，如何促進(jìn)？綜合考慮當(dāng)前環(huán)境和形勢(shì)，我們認(rèn)為在穩(wěn)增長(zhǎng)和促改革兩個(gè)選項(xiàng)中，在當(dāng)下穩(wěn)增長(zhǎng)壓力不大情況下，進(jìn)入改革的較好窗口期，政策重心向改革傾斜。本次會(huì)議中不少地方體現(xiàn)改革力度在加大，主動(dòng)性在提高。如在釋放內(nèi)需潛力方面，要求“在保障改善民生中擴(kuò)大消費(fèi)需求”，意在通過(guò)制度完善來(lái)提高消費(fèi)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)能，以舊換新政策只是短期刺激政策，難以持續(xù)；破除“內(nèi)卷”方面，要求“縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)……依法依規(guī)治理企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能治理。規(guī)范地方招商引資行為”等。這些措施短期難以起到穩(wěn)增長(zhǎng)作用，甚至?xí)a(chǎn)生一定的反作用，但有利于中長(zhǎng)期內(nèi)提振消費(fèi)、暢通內(nèi)循環(huán)和促進(jìn)雙循環(huán)。
三、政策部署：持續(xù)發(fā)力、適時(shí)加力，短期以落實(shí)落細(xì)存量政策為主
宏觀政策定調(diào)上，會(huì)議提出“保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，增強(qiáng)靈活性預(yù)見性”、“要持續(xù)發(fā)力、適時(shí)加力”，釋放出三方面信號(hào)：一是在上半年經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)強(qiáng)大活力和韌性的背景下，下半年政策重心在于落實(shí)落細(xì)存量政策，維持必要的穩(wěn)增長(zhǎng)力度即可。二是更加注重充分釋放存量政策效能，在穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的同時(shí)，也為未來(lái)潛在不確定性預(yù)留政策空間。三是面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不少風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)（包括展期90天后，中美暫停的24%對(duì)等關(guān)稅可能再度加征、內(nèi)需不足的結(jié)構(gòu)性矛盾仍未根本緩解），政策仍將保持“靈活性預(yù)見性”，不排除適時(shí)推出增量政策的可能，四季度末或是重要觀測(cè)窗口。
財(cái)政政策方面，重在加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用和提高政策效能。會(huì)議提出“落實(shí)落細(xì)更加積極的財(cái)政政策”，具體有兩大抓手：一是加快政府債券發(fā)行使用。1-7月份新增政府債券（不包括置換債）累計(jì)發(fā)行7.3萬(wàn)億元，完成全年進(jìn)度的62%左右，預(yù)計(jì)剩余的約4.5萬(wàn)億元新增政府債券，將在三季度加速發(fā)行，尤其是發(fā)行進(jìn)度大幅滯后于2022和2023年的專項(xiàng)債券，預(yù)計(jì)發(fā)行加速可期。這既能推動(dòng)債券資金加快撥付使用，在年內(nèi)形成實(shí)物工作量，又為后續(xù)政策可能的“適時(shí)加力”留足空間。二是與4月份表述相比，會(huì)議新增“提高資金使用效率”要求，意味著提高政策效能是下半年財(cái)政工作的另一重點(diǎn)。預(yù)計(jì)具體發(fā)力方向包括優(yōu)化專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地政策細(xì)則以及高質(zhì)量推動(dòng)“兩重”建設(shè)。此外，如果下半年稅收和土地收入壓力持續(xù)加大，或者經(jīng)濟(jì)面臨超預(yù)期的內(nèi)外部沖擊，財(cái)政仍有適時(shí)加力的可能。
貨幣政策方面，結(jié)構(gòu)性工具挑大梁，降準(zhǔn)降息時(shí)點(diǎn)延后。會(huì)議提出要落實(shí)落細(xì)“適度寬松的貨幣政策”，“充分釋放政策效應(yīng)”，具體體現(xiàn)為：一是總量層面的寬松大概率延后，短期重點(diǎn)在于壓降非息成本。與4月會(huì)議相比，本次政治局會(huì)議刪去“適時(shí)降準(zhǔn)降息”表述，指向短期降準(zhǔn)降息概率下降，其背后的考量在于上半年經(jīng)濟(jì)好于預(yù)期，且貨幣寬松仍受制于銀行息差壓力和政策效用下降約束。但會(huì)議重申“促進(jìn)社會(huì)綜合融資成本下行”，一季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，企業(yè)貸款綜合融資成本包括利息成本和非利息成本，預(yù)計(jì)以壓降非利息部分融資成本或是重要抓手；同時(shí)下半年內(nèi)外需走弱壓力加大，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，仍不排除四季度降準(zhǔn)降息的可能。二是加快推動(dòng)已出臺(tái)結(jié)構(gòu)性貨幣政策落地顯效。會(huì)議著重強(qiáng)調(diào)用好各項(xiàng)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，加力支持科技創(chuàng)新、提振消費(fèi)等領(lǐng)域，預(yù)示著下半年科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款、服務(wù)消費(fèi)與養(yǎng)老再貸款的投放有望明顯提速放量。
四、擴(kuò)內(nèi)需：聚焦服務(wù)消費(fèi)與保障改善民生，有效釋放內(nèi)需潛力
擴(kuò)大內(nèi)需尤其是有力提振消費(fèi)，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，仍是下半年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。本次會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“要有效釋放內(nèi)需潛力”，將“釋放內(nèi)需”與“有效”緊密結(jié)合，標(biāo)志著政策重心正從“短期刺激規(guī)模擴(kuò)張”向“激發(fā)長(zhǎng)期可持續(xù)內(nèi)生潛力”深化轉(zhuǎn)型。具體路徑聚焦兩大方向：
一是促消費(fèi)政策重心由商品轉(zhuǎn)向服務(wù)，拓展服務(wù)消費(fèi)新空間。會(huì)議明確提出“在擴(kuò)大商品消費(fèi)的同時(shí)，培育服務(wù)消費(fèi)新的增長(zhǎng)點(diǎn)”，并淡化“兩新”政策表述，意味著消費(fèi)品“以舊換新”作為一輪集中性的刺激政策，其高峰期可能已經(jīng)過(guò)去，政策重點(diǎn)逐步由補(bǔ)貼商品消費(fèi)轉(zhuǎn)向釋放更可持續(xù)的服務(wù)消費(fèi)潛力。背后主要有三點(diǎn)考量：其一，以舊換新政策效果面臨邊際效用放緩壓力，需要培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。其二，更重要的是順應(yīng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，我國(guó)正加速?gòu)纳唐废M(fèi)主導(dǎo)向服務(wù)消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)居民服務(wù)消費(fèi)率低于同等發(fā)展階段的日本、韓國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)平均10個(gè)百分點(diǎn)以上，增長(zhǎng)空間廣闊、潛力巨大。其三，服務(wù)業(yè)是我國(guó)吸納就業(yè)的主要載體，擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)有利于拓展就業(yè)渠道，增加勞動(dòng)者收入，暢通“就業(yè)-收入-消費(fèi)”正向循環(huán)。
二是強(qiáng)化民生保障作為擴(kuò)消費(fèi)的戰(zhàn)略支點(diǎn)。會(huì)議創(chuàng)新性提出“在保障改善民生中擴(kuò)大消費(fèi)需求”，釋放出兩重信號(hào)：其一，需求端兼具提高福祉、縮小差距和減輕剛性支出負(fù)擔(dān)三重效應(yīng)的民生補(bǔ)貼政策，有望穩(wěn)步加碼并常態(tài)化，除近期已落地的育兒補(bǔ)貼（今年初步安排預(yù)算900億元左右，對(duì)社零的拉動(dòng)或在0.1-0.2個(gè)百分點(diǎn)左右）外，未來(lái)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等方面惠民生政策亦值得期待。其二，供給端“投資于人”力度有望進(jìn)一步增強(qiáng)，以補(bǔ)齊公共服務(wù)短板、增加有效服務(wù)供給。當(dāng)前約3億新市民的公共服務(wù)缺口和優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給短缺，是抑制我國(guó)居民潛在消費(fèi)需求釋放的關(guān)鍵癥結(jié)。預(yù)計(jì)未來(lái)強(qiáng)化“人本財(cái)政”支出，實(shí)現(xiàn)常住人口市民待遇全覆蓋，同時(shí)在抓好公共服務(wù)“保基本”前提下，通過(guò)“對(duì)外開放”、“對(duì)內(nèi)放開”增加優(yōu)質(zhì)供給的步伐有望明顯加快。
五、深改革：加快培育新興支柱產(chǎn)業(yè)、破除“內(nèi)卷”讓競(jìng)爭(zhēng)回歸效率和創(chuàng)新
正如上文第二點(diǎn)所述，本次會(huì)議抓住窗口期明顯加大了改革的力度，“堅(jiān)定不移深化改革”。主要體現(xiàn)在兩方面：
一是“加快培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新興支柱產(chǎn)業(yè)”。這是本次會(huì)議不同于以往的提法，釋放幾點(diǎn)信號(hào)：第一，從“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”升級(jí)為“支柱產(chǎn)業(yè)”，不再是輔助性產(chǎn)業(yè)，將成為未來(lái)GDP和就業(yè)的主力；第二，要求具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，意味著要在全球產(chǎn)業(yè)鏈中擁有話語(yǔ)權(quán)和定價(jià)權(quán)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)需實(shí)現(xiàn)從“跟跑”轉(zhuǎn)向“并跑甚至領(lǐng)跑”；第三，在政策支持產(chǎn)業(yè)鏈方面，將聚焦“建鏈、補(bǔ)鏈、延鏈”，解決“卡脖子”環(huán)節(jié)，打造完整可控的產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。
二是破除“內(nèi)卷”不是限制競(jìng)爭(zhēng)，而是讓競(jìng)爭(zhēng)回歸效率和創(chuàng)新。會(huì)議用四組動(dòng)作劃清底線：第一，拔掉分割市場(chǎng)的“籬笆墻”，縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)；第二，把價(jià)格戰(zhàn)、補(bǔ)貼戰(zhàn)等無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)關(guān)進(jìn)法治籠子，“依法依規(guī)治理企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”；第三，對(duì)重復(fù)建設(shè)、過(guò)剩產(chǎn)能動(dòng)“外科手術(shù)”，“推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能治理”；第四，禁止“超常規(guī)”優(yōu)惠、惡性招商，堵住地方保護(hù)的后門，“規(guī)范地方招商引資行為”。這一系列“去產(chǎn)能、去低效”的舉措，最終目的不是壓減企業(yè)數(shù)量，而是為中國(guó)制造騰出利潤(rùn)空間和研發(fā)投入，讓科技創(chuàng)新從“內(nèi)卷失血”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新投入→技術(shù)溢價(jià)→利潤(rùn)反哺研發(fā)”的“正向循環(huán)”。關(guān)鍵在于，出清產(chǎn)能時(shí)不能再用“所有制濾鏡”。會(huì)議重申“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，就是提醒在政策執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論國(guó)企民企，只要符合效率標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新導(dǎo)向，都應(yīng)被平等對(duì)待、同等激勵(lì)?？傊?，破內(nèi)卷、去產(chǎn)能，是讓低效產(chǎn)能出局，而不是讓某一類企業(yè)出局；是激發(fā)所有經(jīng)營(yíng)主體向高附加值、高技術(shù)含量賽道躍升，而不是在身份上搞優(yōu)勝劣汰。
六、防風(fēng)險(xiǎn)：城市更新穩(wěn)地產(chǎn)，加快平臺(tái)出清，鞏固股市向好勢(shì)頭
一是房地產(chǎn)市場(chǎng)方面，重心轉(zhuǎn)向高質(zhì)量開展城市更新。與4月份政治局會(huì)議不同，此次會(huì)議并未提及“持續(xù)鞏固房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)”等表述，而是強(qiáng)調(diào)“落實(shí)好中央城市工作會(huì)議精神，高質(zhì)量開展城市更新”。這一轉(zhuǎn)向基于兩方面原因：一方面，當(dāng)前地產(chǎn)仍處于筑底調(diào)整階段，止跌回穩(wěn)是一個(gè)過(guò)程，需要時(shí)間；另一方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，城市增量開發(fā)空間收窄，疊加庫(kù)存壓力持續(xù)高企，依賴大規(guī)模開發(fā)的傳統(tǒng)“高周轉(zhuǎn)”模式將難以為繼。在此背景下，會(huì)議將下一階段工作重心明確轉(zhuǎn)向落實(shí)中央城市工作會(huì)議提出的“存量提質(zhì)增效”要求，將“高質(zhì)量開展城市更新行動(dòng)”定位為破解土地財(cái)政依賴、培育新增長(zhǎng)極的核心抓手。
二是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，首提有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清。本次會(huì)議首次提出“有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清”，相較于今年政府工作報(bào)告中“加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解”的表述，“出清”提法更為嚴(yán)厲和徹底，不僅要求融資平臺(tái)剝離政府信用，更要求其轉(zhuǎn)化為自主經(jīng)營(yíng)性國(guó)企，預(yù)計(jì)將對(duì)限期內(nèi)無(wú)法轉(zhuǎn)型的平臺(tái)予以清退處理。“有力有序有效”則為未來(lái)融資平臺(tái)出清工作提供明確的行動(dòng)指引。“有力”彰顯堅(jiān)定決心，結(jié)合化債150號(hào)文設(shè)定的2027年6月底前融資平臺(tái)清零目標(biāo)，預(yù)計(jì)城投“退平臺(tái)”進(jìn)程將顯著提速，城投債凈融資收縮的格局短期難以改變。“有序”強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)可控下的分類施策，需依據(jù)平臺(tái)及區(qū)域?qū)嶋H狀況分類分步穩(wěn)妥推進(jìn)，避免“一刀切”。“有效”聚焦根本性轉(zhuǎn)變，核心在于真正推動(dòng)平臺(tái)由依賴政府信用“輸血”轉(zhuǎn)型為具備自我“造血”能力的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)實(shí)體。
三是資本市場(chǎng)方面，強(qiáng)調(diào)鞏固回穩(wěn)向好勢(shì)頭。此次會(huì)議將資本市場(chǎng)表述從4月政治局會(huì)議的“持續(xù)穩(wěn)定和活躍”調(diào)整為“增強(qiáng)吸引力和包容性，鞏固回穩(wěn)向好勢(shì)頭”。這一調(diào)整釋放了多重信號(hào)：首先，體現(xiàn)了中央對(duì)前期穩(wěn)定和活躍資本市場(chǎng)政策成效的肯定。其次，彰顯了中央對(duì)資本市場(chǎng)的高度重視，政策將會(huì)延續(xù)發(fā)力。從短期尤其是當(dāng)下看，股市財(cái)富效應(yīng)是激活“收入增長(zhǎng)—消費(fèi)需求增加—物價(jià)回升—企業(yè)利潤(rùn)提高—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—收入增長(zhǎng)”這一循環(huán)的有效手段，同時(shí)也是打破經(jīng)濟(jì)面臨“擴(kuò)大消費(fèi)需求需要有收入、增加收入需要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要需求增加”這種類似“先有雞還是先有蛋”無(wú)解循環(huán)的重要突破口。同時(shí)，“增強(qiáng)吸引力和包容性”明確了具體方向：“吸引力”側(cè)重于誰(shuí)來(lái)買的問(wèn)題，即通過(guò)制度開放吸引外資、政策引導(dǎo)引入長(zhǎng)期資本、強(qiáng)化投資者保護(hù)及發(fā)揮財(cái)富效應(yīng)吸引居民儲(chǔ)蓄；“包容性”則著眼于“誰(shuí)融資”的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度創(chuàng)新鼓勵(lì)支持更多科創(chuàng)企業(yè)、優(yōu)質(zhì)未盈利創(chuàng)新企業(yè)上市融資。
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