文/陳昊星
剛剛過去的7月份,中國城市工作密集迎來多輪重要部署,其中城市更新成為高頻詞。
例如,中央城市工作會(huì)議指出,城市更新被明確為今后一個(gè)時(shí)期城市工作的重要抓手;住建部印發(fā)了《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》,城市更新工作不斷由理念引領(lǐng)向系統(tǒng)實(shí)踐深化;中央政治局會(huì)議30日提出,要高質(zhì)量開展城市更新。
在城市工作邁入新階段、迎來新要求的背景下,城市更新這一“抓手”該抓哪些重要環(huán)節(jié)、又該如何精準(zhǔn)發(fā)力?
從單點(diǎn)改造到整體更新
當(dāng)下,城市更新成為提升城市品質(zhì)、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。
中新社國是直通車實(shí)地走訪多地發(fā)現(xiàn),各地結(jié)合實(shí)際情況,積極探索多樣化的更新路徑,逐步實(shí)現(xiàn)了從單點(diǎn)改造向整體更新的轉(zhuǎn)變。
江蘇無錫的火車站南廣場項(xiàng)目通過系統(tǒng)梳理與科學(xué)規(guī)劃,優(yōu)化地面與地下通行系統(tǒng);安徽合肥的駱崗中央公園項(xiàng)目充分利用既有建筑,引入新業(yè)態(tài),完善景觀配套,實(shí)現(xiàn)了從單一園林綠化空間向復(fù)合型城市功能區(qū)的升級等。
受城市體量和財(cái)政資源所限,一些中小城市選擇以“微更新”的方式推進(jìn)城市發(fā)展。例如,安徽馬鞍山布局“微更新”,打造了115個(gè)口袋公園,形成了“馬小白”品牌,讓市民享受“推窗見綠、出門入園”的美好生活。
中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司首席規(guī)劃師楊一帆接受中新社國是直通車采訪時(shí)表示,未來城市更新的內(nèi)涵不再局限于項(xiàng)目驅(qū)動(dòng),而是應(yīng)通過“規(guī)劃統(tǒng)籌+系統(tǒng)實(shí)施”構(gòu)建全過程、全要素、全空間的系統(tǒng)化更新體系。特別是在《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》出臺后,城市更新應(yīng)以“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”為引領(lǐng),形成完整的規(guī)劃實(shí)施閉環(huán)。
在他看來,當(dāng)前一些城市的更新工作仍以地塊為單位,呈現(xiàn)出碎片化、系統(tǒng)性不足的問題。下一階段要增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性,通過建立覆蓋城市層面、片區(qū)層面和項(xiàng)目層面的更新規(guī)劃體系,落實(shí)“先體檢、后更新”的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)從老舊樓宇、老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等地塊內(nèi)更新和單系統(tǒng)更新,向整體城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共服務(wù)完善和空間品質(zhì)提升的系統(tǒng)更新轉(zhuǎn)變。
重點(diǎn)在盤活存量資源
“十四五”期間,各地通過城市更新推動(dòng)老舊小區(qū)改造、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)了從修舊補(bǔ)缺向提質(zhì)增效的轉(zhuǎn)變。
住建部數(shù)據(jù)顯示,從2019年中央部署實(shí)施城市更新以來,全國已累計(jì)開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近28萬個(gè),惠及1.2億群眾。自2022年以來,全國每年實(shí)施的城市更新項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)保持在6萬個(gè)以上,累計(jì)投資總額已達(dá)萬億級別。
2025年,住建部等部門聚焦城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造收官、城中村改造擴(kuò)圍及社區(qū)服務(wù)功能補(bǔ)短板三大任務(wù),著力推動(dòng)城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破。
展望未來,城市更新將持續(xù)釋放強(qiáng)勁發(fā)展?jié)摿?,展現(xiàn)出廣闊的市場空間。根據(jù)東吳證券測算,“十五五”期間城市更新有望實(shí)現(xiàn)總投資約4.48萬億元,平均每年將投入接近9000億元,
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新分院院長范嗣斌接受中新社國是直通車采訪時(shí)表示,未來的城市更新工作重點(diǎn)上要關(guān)注存量資源挖潛,培育新的增長動(dòng)能。
他指出,在保障城市運(yùn)行安全、改善居民生活條件的基礎(chǔ)上,要特別關(guān)注存量資源的再利用,如已有的產(chǎn)業(yè)空間、歷史文化街區(qū)、公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施等。通過文化保護(hù)、智慧化改造、空間優(yōu)化、功能復(fù)合、共享開放、場景營造等方式,提升這些資源的價(jià)值。
同時(shí),還要完善相關(guān)政策機(jī)制,將資源潛力有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢,助力城市功能升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,持續(xù)增強(qiáng)城市的活力與動(dòng)力。
難點(diǎn)在吸引社會(huì)資本
2024年,全國共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬余個(gè),完成投資約2.9萬億元。中研普華產(chǎn)業(yè)研究院報(bào)告預(yù)計(jì),2025年我國城市更新市場規(guī)模將突破8.6萬億元,到2030年有望邁入10萬億元級別,成為超級市場。
但多位專家也指出,未來城市更新面臨的主要挑戰(zhàn)仍在于資金籌措。相比依賴土地出讓實(shí)現(xiàn)快速回收的傳統(tǒng)模式,城市更新項(xiàng)目回報(bào)周期較長,通常需要8至10年才能收回成本。如果僅依靠政府和國有企業(yè)的投入,財(cái)力終究有限,因此城市更新的可持續(xù)推進(jìn),離不開社會(huì)資本的深度參與。
楊一帆表示,破解社會(huì)資本“不愿投、不能投”的問題,關(guān)鍵在于建立城市更新的底層經(jīng)濟(jì)邏輯與正向激勵(lì)機(jī)制。比如,可以通過空間再利用釋放潛在價(jià)值,創(chuàng)造新的社會(huì)服務(wù)與產(chǎn)品,并通過公平的機(jī)制將收益合理分配給參與各方,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的良性循環(huán)。
他以老舊小區(qū)加裝電梯為例指出,即使是小范圍的改善,對于六十幾平米的戶型,適度增加幾平方米公用甚至使用面積并明確產(chǎn)權(quán),也能帶來資產(chǎn)升值,從而激發(fā)居民主動(dòng)參與更新的積極性。這些在符合新的城市更新標(biāo)準(zhǔn)前提下的“微增容”,并不增加人口,不對公共服務(wù)造成壓力,應(yīng)歸為居住條件改善。在社區(qū)層面,這種基于產(chǎn)權(quán)保障的機(jī)制改革,將會(huì)釋放社會(huì)主體、居民出資參與城市更新的巨大動(dòng)能。
楊一帆認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)這一邏輯,核心在于完善資產(chǎn)確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記制度。通過落實(shí)“地上—地下—地表”空間使用權(quán)的分層確權(quán),既能增強(qiáng)自然人和法人對更新空間的產(chǎn)權(quán)信心,也為資產(chǎn)活化、作價(jià)入股、估值授信、抵押融資等金融操作提供基礎(chǔ),從而有效撬動(dòng)社會(huì)資本投入城市更新領(lǐng)域。
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