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彭銳?和君咨詢資深合伙人、和君產(chǎn)城發(fā)展事業(yè)部總經(jīng)理?

如果把功能性和公益性國企看作一類的話，地方國企大體可以分為兩類，一類是市場競爭型的產(chǎn)業(yè)類公司，他們大多歷史悠久，或者依托當(dāng)?shù)氐奶厣Y源和獨(dú)有產(chǎn)業(yè)在某個細(xì)分領(lǐng)域成為行業(yè)翹楚，如涪陵榨菜、貴州茅臺、曲江文旅（維權(quán)）等；或者已經(jīng)完成市場化轉(zhuǎn)型，具備較強(qiáng)市場競爭力，業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)全國甚至全球布局的公司如廈門建發(fā)、徐工集團(tuán)、煙臺萬華等，這一類公司的共同點(diǎn)是在充分競爭市場開展業(yè)務(wù)，是國企身份的市場化主體。

另一類便是地方政府這些年為了進(jìn)行市場化融資、城市建設(shè)和民生保障等公益性、功能性活動所設(shè)立的地方平臺公司，“××投”是他們常見的稱謂。由于第一類公司的主要使命是在自己所深耕的產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，他們雖然有可能作為產(chǎn)業(yè)龍頭在當(dāng)?shù)貛鹆艘粋€產(chǎn)業(yè)集群，但這是其根據(jù)市場需要自然形成的，政府作用不大，而本文想探討的是主要在地方政府主導(dǎo)下，如何發(fā)揮地方國企的作用，因此主要針對第二類政府平臺公司。

政府平臺公司無論歷史上因何而生，發(fā)展過程中的功能如何調(diào)整，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和各地推動高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，都必須在本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展扮演更多更大的角色。當(dāng)下，各地紛紛重組、改造或者建設(shè)“產(chǎn)投”，城投轉(zhuǎn)產(chǎn)投成為政府平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的主要方向。

然而，知易行難，筆者通過大量觀察發(fā)現(xiàn)，城投轉(zhuǎn)產(chǎn)投的方向正確，具體的操作手法卻缺乏套路，問題多多，導(dǎo)致很多平臺公司不但沒能完成“產(chǎn)業(yè)使命”和“轉(zhuǎn)型任務(wù)”，反而經(jīng)營狀況在一頓操作猛如虎后雪上加霜，從輕癥變成重癥，甚至發(fā)展成為絕癥了。例如，某地農(nóng)投肩負(fù)振興當(dāng)?shù)匾环N特色食品的重任，在產(chǎn)業(yè)下游發(fā)力：開餐飲旗艦店和在各地建設(shè)連鎖店，開發(fā)自主品牌的C端產(chǎn)品并向渠道端鋪貨。結(jié)果，由于缺乏專業(yè)人才，同時原有的機(jī)制體制不適應(yīng)完全競爭市場對組織授權(quán)、快速靈活決策的要求，最終經(jīng)營一地雞毛。

那么，地方政府如何利用好政府平臺公司來打造本地產(chǎn)業(yè)集群呢？首先，應(yīng)該揚(yáng)長避短，有所為有所不為，明晰政府平臺公司在推動本地產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中扮演的三種作用。

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作用一：產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)的提供者

美國產(chǎn)業(yè)史有一個經(jīng)典的故事：當(dāng)年西部淘金潮，大量淘金者涌入西部，可以相信，真正靠淘金發(fā)財?shù)娜艘欢ㄊ巧贁?shù)，但是為這些淘金人提供各種服務(wù)的人，例如故事中說的“賣水、賣鏟子”的人卻都賺得盆滿缽滿。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯下，如果把淘金看作是一個產(chǎn)業(yè)的話，這些賣水賣鏟子的人則是產(chǎn)業(yè)的服務(wù)提供者。一個產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，需要外部供給大量的產(chǎn)業(yè)要素，例如土地、技術(shù)、人才、信息、數(shù)據(jù)、資本、市場等等，地方政府正是通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，并依托這些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)來供給這些要素。

顯然，除了政策引導(dǎo)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，還是相關(guān)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的提供都需要一個背靠政府面向市場的主體來干，這個主體，政府平臺公司當(dāng)仁不讓。具體而言，這些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施除了傳統(tǒng)的物流倉儲、園區(qū)、三廢處理等以外，面向新興產(chǎn)業(yè)的共性技術(shù)平臺、數(shù)據(jù)平臺、交易平臺、人才服務(wù)平臺、投融資平臺、新能源供給平臺等可以由政府平臺公司來搭建和運(yùn)營。利用這些平臺，政府平臺公司可以提供包括數(shù)據(jù)服務(wù)、投融資服務(wù)、物流供應(yīng)鏈服務(wù)、研發(fā)支持服務(wù)、人才服務(wù)等一系列產(chǎn)業(yè)服務(wù)，營造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，真正賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而有價值的服務(wù)必然能夠產(chǎn)生合理的收入，并隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壯大而增長，形成類似“收稅”的商業(yè)模式，有利于政府平臺公司自身業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型。

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作用二：產(chǎn)業(yè)集群重資產(chǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)營者

這實(shí)際上是第一種作用的延伸，畢竟很多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施都屬于重資產(chǎn)，但是這里把這個作用單列，是想特別強(qiáng)調(diào)，除了投資重資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，政府平臺公司還可以直接在產(chǎn)業(yè)集群的某個重資產(chǎn)環(huán)節(jié)做更多。對于大多數(shù)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)來說，最有價值的市場主體往往是人才密集型的高科技企業(yè)，他們發(fā)展到一定規(guī)模以后會成為小巨人或?qū)＞匦缕髽I(yè)，這些企業(yè)的收入特別是融資性現(xiàn)金流往往還要大量投入研發(fā)，重資產(chǎn)投資不是他們的強(qiáng)項，而下游較長的付款賬期和應(yīng)收賬款規(guī)模甚至?xí)淌伤麄兊慕?jīng)營性現(xiàn)金流，桎梏他們的發(fā)展。因此，政府平臺公司可以通過供應(yīng)鏈服務(wù)（如集采、供應(yīng)鏈金融等）和融資租賃等方式，加快這些高科技企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，使他們輕裝上陣。

例如，某地為了發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)，政府平臺公司組建新能源子公司買氫能重卡再租給物流企業(yè)，同時建設(shè)綜合加氫站提供氫氣。由于政府平臺公司是全款支付車款，又承擔(dān)了投資量較大的綜合加氫站建設(shè)，大幅降低了相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的固投，又改善了現(xiàn)金流。同時，通過精算，當(dāng)?shù)乇阋说臍錃鈨r格和相對充沛的綠色運(yùn)輸剛性需求又使政府平臺公司的重資產(chǎn)投資可以通過租金和加氫服務(wù)費(fèi)獲得明顯高于自身資金成本的收入。這樣，政府平臺公司既賦能了本地氫能產(chǎn)業(yè)，也獲得了一大塊現(xiàn)金流穩(wěn)定可靠的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可謂一箭雙雕。

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作用三：資本招商和產(chǎn)業(yè)整合的執(zhí)行者

在招商越來越卷的情況下，資本招商已經(jīng)成為各地招商引資的標(biāo)配動作。政府平臺公司無論是通過基金還是直投的方式，都扮演著配合政府資本招商出資人的角色。這里面風(fēng)險當(dāng)然很大，投成了便是合肥模式，不成功則是一地雞毛。然而對于當(dāng)前各地政府及其平臺公司來說，資本招商是必答題而非選擇題。

如何做好，因?yàn)槠P(guān)系本文就不展開討論了。對于平臺公司來說，在投資視角下，另一個可大有作為的操作則是對本地產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)整合。整合的核心目的本質(zhì)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)效率。一方面，政府平臺公司可以通過投資實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈延鏈，補(bǔ)強(qiáng)關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，另一方面，也可以通過推動產(chǎn)業(yè)并購，來扶持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)。如果政府平臺公司在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)上已經(jīng)躬身入局，這無疑會大大增強(qiáng)他們產(chǎn)業(yè)整合的話語權(quán)，豐富工具箱，并降低整合風(fēng)險，提升整合的效果。

對于傳統(tǒng)的政府平臺公司來說，無論是切實(shí)發(fā)揮哪種作用，它們在業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、能力配置和人才建設(shè)方面的現(xiàn)有條件都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以必須經(jīng)歷脫胎換骨的自我革新才能夠勝任。各種補(bǔ)強(qiáng)的工作千頭萬緒，提綱挈領(lǐng)地說關(guān)鍵要做好四件事情：

一是頂層設(shè)計。產(chǎn)業(yè)為本，首先要深入分析本地要發(fā)展的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)條件和產(chǎn)業(yè)特性，明確政府平臺公司主要發(fā)揮哪些作用，并確定發(fā)揮這些作用的切入點(diǎn)、業(yè)務(wù)模式和核心策略，這是對政府平臺公司躬身入局的頂層設(shè)計。顯然，對于大多數(shù)平臺公司而言，這需要借助外腦的智慧和行業(yè)洞察來完成，需要做大量扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)調(diào)研，這里面，創(chuàng)新設(shè)計可持續(xù)的商業(yè)模式，以及如何構(gòu)筑確保這一商業(yè)模式健康成長的產(chǎn)業(yè)生態(tài)至為關(guān)鍵。

二是團(tuán)隊建設(shè)。賦能產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展是高度創(chuàng)新的工作。創(chuàng)新一方面意味著往往缺乏成熟的作業(yè)可以抄，一切都需要在摸索中不斷克服困難，解決問題，需要充滿韌性的創(chuàng)業(yè)型人才；創(chuàng)新另一方面則意味著必然存在不確定性，有失敗的風(fēng)險，這要求政府平臺公司的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊必須有擔(dān)當(dāng)，敢作為。相比之下，大量傳統(tǒng)政府平臺公司的團(tuán)隊通常只需要利用好政府資源，完成政府交辦的任務(wù)即可，這與賦能產(chǎn)業(yè)集群對團(tuán)隊的要求可謂天淵之別?；疖嚺艿每?，全靠車頭帶，政府需要組建一支有活力、有闖勁的領(lǐng)導(dǎo)班子，并放手讓他們通過外聘內(nèi)育，在原有團(tuán)隊之外發(fā)育一支能打攻堅戰(zhàn)的特種兵部隊，從0到1開始，培育和發(fā)展“產(chǎn)投”類業(yè)務(wù)。

三是機(jī)制突破。賦能產(chǎn)業(yè)集群是高度市場化的工作，對團(tuán)隊要求高，不確定性大，市場變化應(yīng)對要及時高效，需要更為靈活的與其他市場化公司的合作機(jī)制。這對公司治理和決策授權(quán)體系、風(fēng)險控制體系、人才的引育用留及激勵體系都提出了更高的要求，傳統(tǒng)地方國企管理功能性、公益性業(yè)務(wù)的那套機(jī)制體制明顯不適用，如果在機(jī)制體制上不能大膽創(chuàng)新突破，前面的頂層設(shè)計和團(tuán)隊建設(shè)都很難落地。

四是小步快跑。從傳統(tǒng)的城投到產(chǎn)投的轉(zhuǎn)型，對于政府平臺公司本質(zhì)上是二次創(chuàng)業(yè)，而在不確定性環(huán)境下的創(chuàng)業(yè)最好的方式是“精益創(chuàng)業(yè)，小步快跑”的模式。這有兩層意思，第一層意思是必須快速落地，不猶豫，抓緊干；第二層意思則是要不斷迭代創(chuàng)新，無論頂層設(shè)計如何完善，在最終落地過程中都需要對既定方案持續(xù)迭代，和君有句話叫“奔跑中不斷調(diào)整姿態(tài)”。要做到小步快跑，前面所述的特種兵部隊和機(jī)制體制突破就變得很重要了，這種畫風(fēng)和傳統(tǒng)國企按部就班、有條不紊的做事方式完全格格不入。當(dāng)然，要想讓小步快跑能夠跑得更穩(wěn)、更快，政府平臺公司可以選擇專業(yè)的陪跑團(tuán)隊保駕護(hù)航，他們可以是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)秀公司，也可以是像和君這樣能力全面，且落地能力強(qiáng)的智庫。

結(jié)

語

政府平臺公司的特殊出身決定了它們是當(dāng)前連接有為政府和有效市場的最佳選擇，“后土地財政”下地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)的抓手，相信賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自身市場化轉(zhuǎn)型有效結(jié)合將會成為“十五五”甚至更長一段時間內(nèi)各地政府平臺公司的共性任務(wù)，

這一步邁出已是必然

如何邁好邁穩(wěn)也成為各地政府和地方國企面臨的巨大挑戰(zhàn)

地方國企的分化會成為必然

并且將成為城市分化的重要影響因素

我們期待更多的地方走出“平臺公司強(qiáng)

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產(chǎn)業(yè)發(fā)展好

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城市能級提升

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平臺公司更強(qiáng)”的良性循環(huán)

打造中國特色下的區(qū)域發(fā)展新模式

和君咨詢產(chǎn)城發(fā)展事業(yè)部

和君咨詢產(chǎn)城發(fā)展事業(yè)部長期跟蹤研究中國城市進(jìn)入深度城市化階段，城市如何高質(zhì)量發(fā)展；中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如何升級、高新產(chǎn)業(yè)如何引進(jìn)等問題。主要提供以下咨詢服務(wù)：

?城市級：城市/區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營服務(wù)體系建設(shè)；

??企業(yè)級：地方國企、政府平臺公司與房地產(chǎn)企業(yè)的公司戰(zhàn)略與管理咨詢服務(wù)；??項目級：產(chǎn)業(yè)園區(qū)定位、招商、服務(wù)一體化服務(wù)、文旅與商業(yè)地產(chǎn)等綜合性項目戰(zhàn)略策劃與商業(yè)模式設(shè)計、項目投融資服務(wù)。

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